沂河人工作室

　　中国的命运，中华民族的命运，现在正处于危急关头。

　　是时候了，应当正视现实，直面真相，不能再继续掩耳盗铃，自欺欺人了，也不能再继续文过饰非，讳疾忌医了。

　　时间不多了，是必须承认问题严重，形势危急，局势严峻，前景险恶的时候了。

　　再晚就来不及了，是需要严肃对待，开诚相见，肝胆相照，竭进忠言的时候了。

　　一、局势已处于危急状态

　　当前，国家在政治、经济、社会诸领域的形势持续恶化，不安定因素剧增，不稳定局势加深，全面危机爆发的迹象日益明显。因此，改革已经走到新阶段的关口。

　　(一)政治形势危急。

　　最明显的标志是，官民对立已经达到相当尖锐与严重的程度。由于公信力丧失殆尽，对公权力的不信任、仇视、抵制与抗争已日甚一日，以至发展到了经常公然对峙的地步。这种情况明显属于政治危机降临的征兆，国家已处于政治危机爆发的前夜。

　　应当承认，问题不在于民，而在于官。道理很简单：非民选的政府通常总是漠视民意和冷酷自私，如果不是必定如此表现的话;非民选的政府如果不漠视民意和冷酷自私，属于罕见的例外，因而是很难得的;欲求非民选的政府不漠视民意和冷酷自私，总是很困难的，如果不是不可能的话。同理，不受制约的权力通常总是傲慢自大和肆无忌惮，如果不是必定如此表现的话;不受制约的权力如果不傲慢自大和肆无忌惮，属于罕见的例外，因而是很难得的;欲求不受制约的权力不傲慢自大和肆无忌惮，总是很困难的，如果不是不可能的话。

　　更严重的问题在于腐败。政治学的原理与常识是，不受制约的权力必定导致腐败。所以，在权力不受制约的现行体制下，腐败现象发生，并不出人意料。特异之处不在于腐败，而在于腐败渗透之深、蔓延之广、发展之快、手法之劣、涉连之众、得逞之易、贪欲之烈、赃额之巨与为害之大，一句话，腐败现象如此严重与泛滥，并且每况愈下，才是触目惊心和耸人听闻的问题。

　　可以相信，执政党的首脑机关，或者权力中枢，甚至中央机构，决不希望看到腐败现象发展到这种地步。因为可以预见，权力腐败严重蔓延与泛滥成灾的结果，势必瓦解其政治基础，最终导致政治失败。能够有效制止腐败发生的制度设计与安排，其实并不难找，西方文明早已对此提供了成功的经验。与其扬汤止沸，何如釜底抽薪。除了那种唯一有效的办法外，所有可以想到的其它办法都尝试过了，结果没有例外，也不可能有例外。不要再抱有幻想，再枉费心机，再徒劳无功了。无效的办法都用过了，有效的办法就摆在那里。问题不在于是否行得通，而在于是否真正有诚意、愿望和决心。

　　解决问题的关键在于权力中枢的态度。要害在于现实利益得失。因此，问题的出现与发生在下，问题的根源与症结在上。由此可见，腐败分子需要对个人的腐败行为负责，而权力中枢则需要为导致腐败现象泛滥成灾的制度安排承担责任。相应地，腐败分子需要为其腐败行为承担法律责任，而权力中枢则不仅需要为造成腐败现象承担相应的政治责任，还需要为之承担相应的道德责任。这就是腐败现象的发生学原理，及其同关系相对人构成的责任划定原则。

　　致命的问题还不在于腐败，而在于借以制止腐败发生的真正有效的制度设置，在现行社会政治条件下已经行不通。随着权力丧失道德自制力的状况愈演愈烈，问题变得越来越明显，对权力腐败现象的控制已经失去了政治上的可行性。腐败并不可怕，也不可悲。形成这种不可收拾的局面，才是真正可怕、真正可悲的。

　　无论对于权力中枢，还是对于社会观察家来说，认识到如下政治生态并不难：当腐败已经或深或浅渗透进权力体系的每个细胞，并且取代昔日共同的——即使不那么坚实可靠的——思想信仰、政治信念与价值纽带，成为权力机构得以存在、维系与运转的新的、并且是唯一的凝聚力所在之后，在这种政治局面下，反腐败的任何措施，只要它属于真正有效或真正有力的，就无异于政治上的自杀。在这种明确的政治后果的昭示下，促使权力中枢积极反腐败的动机与动力从何而来?期待反腐败的措施真正到位如何可能?指望反腐败的制度设计真正奏效又从何谈起?唯一可以做到的，无非是、充其量也只能是把那些或不慎自我暴露的，或过于明目张胆的，或由于相互出卖的，或授人以柄后被反咬一口的，或已造成无法掩盖的严重后果的，以及缺乏得力的权力保护伞的，甚至属于权力斗争中遭到失败的一方，诸如此类的贪官污吏，抛出或摈弃于权力体系之外而已。

　　显然，如果期望仅靠这些，就能制止腐败活动蔓延，阻止腐败活动升级，以图使腐败现象保持在可控范围内，那就是异想天开。在当前政治条件下，腐败已成为一把双刃剑，既益己又损己，既救己又伤己，既有自保自卫之利，又有自残自杀之害。目前对腐败现象所持的处理策略，实际意味着在对维护现存制度基础既有利又有害的两种作用相反的某种力量之间走钢丝，其结果无异于饮鸩止渴。这种既危险又可耻的做法走不了多远，因为不失去平衡和不失去控制的难度太大，不可能持之以久。正如一位俄罗斯政治家作为亲历者所体会到的那样，“贪污腐败在福利增长的情况下被视为令人厌恶的然而又是不可避免的现象，而在发生危机的情况下它则成为对于社会制度是否合理而公正的这种认识的挑战”。

　　(二)经济形势危急。

　　最突出的表现是，现存经济结构严重失衡，但难以找到及时调整与转变的有效出路;现行经济制度的潜力，已经走到山穷水尽的地步;当前经济政策的选择，也已陷于进退维谷的困境。这些情况明显属于经济危机降临的征兆，国家已处于经济危机爆发的前夜。

　　不要问错了问题，当前形势不是经济是否再次探底的问题，不是经济是否已经走出谷低的问题，甚至也不是经济何时走出谷低的问题，而是社会是否已经真正开始为近几十年来一贯推行的政府主导经济发展模式付出代价的问题。政府这些年来惯于执行的经济政策的结果，已经把其留给人们的教训展示得足够明白了：政策不能代替制度，措施不能代替机制。制度建设不到位，机制作用不发挥，经济发展就必定不可持续。以行政手段谋求解决经济问题的办法，从长久来看行不通。不要继续再犯一厢情愿的错误，也不要继续再干事与愿违的蠢事了。

　　不同于政府主导经济发展模式问题的性质，城市房地产业当前的畸形繁荣，可以被恰当地视为经济形势已陷于两难困境的突出表现。城市房价居高不下，不仅变成了严重的经济问题，而且变成了严重的社会问题。显然，城市房价以异乎寻常的速度增长且保持高企状态的结果，使相当多的社会群体沦为所谓“房奴”，从而严重抑制了在其它方面的消费需求。撇开其它因素不谈，仅此一项，就足以使所谓扩大内需的政策目标落空。而有效需求不足的结果，必然制约其它生产性行业的发展，或者使之进一步萎缩，最终危害充分就业目标的实现。然而，棘手的问题在于，一旦旨在抑制房价上升、并且使之发生足够幅度回落的政策目标真正获得实现，它所带来的社会与经济上的危害性，也许更大，至少其短期效应是如此。原因在于，其结果将不仅使与房地产业相关的若干行业急剧萎缩，从而直接导致大批依赖性行业的就业机会衰减，而且使深刻卷入房地产业发展状况的金融业承受巨大风险，而金融业能否经受住这种不确定性风险的考验，尚是个未知数。更直接也更严重的问题还在于，对于对土地财政具有相当依赖性的各级地方政府来说，在其丧失了由畸形发展的房地产业带来的土地收益之后，如何找到有效的替代性财源，以填补由此出现的巨大财政空白，满足维持日常运转所必需的财政开支，不能不构成一个巨大的挑战。因此，房价调控政策若其果真奏效，可能丝毫也不比其失灵，对当前的社会、经济以及政府机构的正常运转，构成更大与更直接的现实威胁。而现在并未有丝毫证据表明，这些领域已经对此表现出更强的承受能力。由此可见，在地方经济对房地产业形成过度依赖的现实情况下，认为社会经济状况目前受到房地产业绑架的论点，并非夸大其词。在这种不幸的经济特征出现之后，对于经济形势来说，有效的房价控制，在某种意义上，可能意味着快速自杀;而无效的房价控制，则必将意味着慢性自杀。这就是城市房价调控问题的两败后果，也是经济政策进退两难的根本原因。

　　尤其令人不安的是，社会目前已陷于某种险恶的秩序结构：政治局势同社会稳定关系密切，社会稳定同就业形势关系密切，就业形势同经济增长状况关系密切。在这种秩序结构中，经济，从而就业，从而稳定，不可避免地成为支撑社会秩序的单一基础形式。至此，经济发展与增长成绩竟沦为政权合法性的主要甚至唯一支柱。这就是推动从中央到地方的各级政府，近年来无不不遗余力地、狂热地、也是片面地热衷于追求GDP增长的根本动因，从而成为导致当前经济结构严重失衡的主要动因。

　　对于一个政权来说，在其政治合法性丧失了坚实牢固的基础之后，谋求以单纯的经济发展成绩作为合法性替代品，在短期内似乎是有效的，但在法理上却是无效的，从长期看是危险的。可以预见，即使撇开由此促成的具有危害性的畸形经济结构不谈，在这种政治状况下，经济压力势必直接传导并表现为政治压力，从而经济危机必定直接转化成政治危机。这种秩序结构的危险在于，多米诺骨牌效应对政治构成的打击，不仅是致命的，而且是即时的。而实际上，政治危机其实早已存在，因此更确切地说，造成这种结果的原理是，与其说经济危机导致了或催生了政治危机，不如说经济危机加剧了或加深了政治危机。

　　必须认识到，政权的合法性只能由真实体现民意的民主选举结果来赋予，因此合法性属于政治范畴，不是经济范畴。对于政权的合法性来说，经济状况的优劣既非其主要来源，也非其重要来源，更非其唯一来源。显然，从法理上看，在某个社会中，即使其经济状况不佳，只要经由民主选举程序上台，政权的合法性就不成问题;反过来，尽管经济形势良好，倘非经由民主选举程序上台，政权的合法性也不能自然获得。无论何种社会共同体，如果其统治者的合法性单纯系于经济成效，那就既缺乏法理基础，也缺乏道义根据，势必难以持久。合法性不能寄宿于经济，只能回归政治。否则，经济危机爆发之日，就是政权的合法性彻底丧失之时。

　　(三)社会形势危急。

　　最直接的证据是，当前用于维持国内秩序稳定的财政开支，竟然同国防费用不相上下。这是一个不祥的信号，表明社会矛盾朝对抗性方向转化的具体表现与发展趋势越来越显著。这种情况明显属于社会危机降临的征兆，国家已处于社会危机爆发的前夜。

　　匪夷所思的是，一个在历史上自称以追求公正、民主的社会制度为使命而起家，并且发动人民以暴力行动成功推翻了前一个不公正的社会制度的政治势力，其政治继承人后来竟转而执意致力于维护新的不公正的社会秩序，竟然不惜对人民的抗争公然使用武力或者以使用武力相威胁，并且越来越频繁、越来越广泛地借助暴力维持其高压统治，竟至于不幸走到了对暴力过度依赖的程度，这种表现与结果，不仅在道义上是荒谬的，在历史上是讽刺性的，而且在政治上是可悲的，在现实中是极其危险的。

　　不论哪个国家，哪种社会，也不论哪些时代，哪种历史，只要人们被迫生存于如此性质的统治秩序之下，即秩序的维持过度依赖暴力和过分依靠高压，那就不可避免地会导致如下社会灾难：人民的自尊心不可能不受到挫伤，人民的正义感不可能不受到损害，人民的心灵不可能不遭到扭曲，人民的道德不可能不遭到败坏，人民的精神状态不可能不趋于萎靡，人民的团结意志不可能不趋于松懈，人民的生活信念不可能不变得迷乱，人民的努力方向不可能不变得投机，人民的行为不可能不走向极端，人民的脾性不可能不走向暴戾。这就是过度依赖暴力和过分依靠高压，把不公正的秩序强行施加在人民头上的必然结果。长此以往，这必将对一个民族的精神、道德、信念、意志、生机与活力，造成不可估量的危害和不可挽回的损失，其结果无异于陷民族于慢性自杀。这不是在伤害一个民族，而是在毁灭一个民族。

　　不难想象，在任何社会里，如果处理人际关系与解决利益问题所依赖的公正原则，在现实生活中无以体现、无从维护与严重缺失，结果就势必导致相当数量的社会成员公正感破灭;而在公正感破灭的社会成员中，难以避免极少数人，在其所陷入的绝望状态驱使下，选择丧心病狂地滥杀无辜加以报复，以更严重的不公正去对抗严重的不公正，作为幻灭后转嫁痛苦的发泄方式和获得解脱的心理补偿;其结果往往不幸危及众多无辜的社会成员，使之遭殃，最终造成人人自危的社会局面。这就是当前频发的校园凶杀案，以及出现的众多自杀性袭击事件，为人们所反复展示的灾难发生逻辑。它用鲜血和死亡的惨痛事实清楚地告诉人们，如果被迫生活在不公正的社会秩序下，将要承受何等后果，经历何等遭遇，面对何等命运。

　　以上社会诸领域暴露出的种种征象，无疑令人忧心如焚，寝食难安。而这些结果加起来的意义，则更加可怕：权力腐败失去控制，意味着政治上陷于慢性自杀;城市房价失去控制，意味着经济上陷于慢性自杀;生态破坏与环境污染失去控制，意味着使自然环境陷于慢性自杀。而秩序持久过度依赖暴力得以控制，则意味着使社会陷于慢性自杀。合而观之，社会的主要领域与自然生态及环境保护已陷于失控状态，而社会的特定反应与人民的权利诉求及意志表达则处于强力控制之下，最终将意味着一个民族与国家正陷于慢性自杀。现实已经表明，并且将会进一步表明，该为的无所作为，不该为的又胆大妄为，或者该做的做不到，不该做的却强行去做，将会导致什么现象，带来什么结果，出现什么结局。

　　也不难理解，国家如果走到这一步，以至于动用暴力工具无所顾忌，腐败无孔不入，权力意志肆虐，丛林法则盛行，将会发生哪些反应，造成哪种局面。社会离心离德的迹象日益明显，文化、知识或技术精英纷纷移民海外或长期滞留不归，以及贪官中饱私囊后争相外逃，已经清楚地表明了这一点;国家的凝聚力日益下降，政府机关公信力丧失与社会信任缺失，以及不安定因素居高不下，也已经有力地表明了这一点;民族团结与统一的纽带日益松弛，边疆地区持续存在的紧张局势，以及台湾与香港地区的民意动向与趋势，同样已经确切地表明了这一点。更不用说，信仰危机、道德危机及诚信危机的存在与表现，早已成为不争的事实，其危害之广泛，恶果之巨大，影响之深远，已经使社会陷于走投无路的精神处境。不难看出，这个社会共同体的裂痕在加深，裂缝在扩大，裂纹在延伸。

　　综上所述，危机全面爆发的征兆已经无可置疑。无可奈何花落去，山雨欲来风满楼。压迫社会变局的大势已经不可逆转。压垮骆驼的最后一根稻草眼看即将落下。高悬在国人头顶上的达摩克利斯之剑正在摇摇欲坠。

　　二、国家正面临严峻考验

　　必须承认，社会诸领域所表现的显著的危机特征，其实已经众所周知，人们对此早已心照不宣。无可讳言，问题不在于危机是否已经开始逼近，而在于它何时全面爆发。

　　诚然，它虽然已对社会生机造成了重创，以至怨声载道，乱象丛生，但其威力尚未足以对整个现行社会秩序加以摧毁。原因不难看出，在现行秩序陷于如此不公正的状态之后，其所以迄今仍然得以勉强维持，主要得益于如下三个因素：庞大的既得利益队伍的效忠，强大的国家暴力机器的威慑，以及普遍表现出来的国民性怯懦与苟且。这种社会状态，不论对一个政权，还是对一个民族，不仅是不祥的，也是不光彩的，并且是不道德的，甚至是可耻的，可悲的。

　　即使如此，随着社会形势与生存处境不可避免地继续恶化，特别是由于财富分配不公趋势持续扩大，社会两极分化现象日益严重，已经达到令人难以忍受的程度，并且无法及时找到切实可行、真正有效的控制办法，形格势禁、积重难返的结果，就连那些借以维持统治的最低限度的社会政治条件也变得难以为继。政府维持现状的警力调用变得越来越频繁，维持秩序的负担变得越来越沉重，顶住抗争与活动的压力越来越吃力，摆脱遭到敌视与对抗的困境越来越困难，避免国家分崩离析结局的任务越来越艰巨。

　　应当承认，从中国社会的历史尤其是近现代史来看，底层群众的这些激烈反应，不但有其现实必然性，而且有其道义合法性。当毛泽东最初把“造反有理”归结为马克思主义真谛的时候，他是为带领共产党进行革命，谋求推翻一个不公正、不合理的旧社会与旧秩序确立道义根据;而当邓小平表示，只要社会两极分化严重，“一亿多人富裕，相应地有9亿多人摆脱不了贫困，就不能不革命啊!9亿多人要革命”的时候，他不仅是作为一位老革命在表白自己毕生坚持不懈的信念与追求，而且是在预言，处于一种不公正、不合理的社会状态与生存处境下的人民，最终必然将会产生的合理反应。

　　因此，对不公正、不合理的现实秩序的压迫进行种种抗争，包括采取某种激烈反抗行动，从中国社会历史的革命传统看，就具有天然的道义根据与正当性。这些原则与原理，毫无疑问都为革命与改革的领袖人物所承认、所赞同。那种明知故犯，出于自私自利的卑劣动机，不惜通过镇压抗争活动，力图使不公正、不合理的秩序免于被抛弃命运的可耻行径，同昔日中国历史上的革命对象与革命敌人的历史表现如出一辙，毫无二致。因而这种行径，同一切真正的革命党人所坚持的立场、信念与追求，不仅毫无共同之处，并且处于严重对立与直接对抗的状态。至少，两种立场与态度不是判若霄壤，就是背道而驰。总之形同冰炭，势不相容。

　　三、改革必须打破清规戒律

　　问题就摆在那里，情况就是如此，形势显而易见，现实有目共睹，事实无可辩驳，证据确凿无疑。剩下的问题只是愿意不愿意正视、敢于不敢于承认而已。即使无视之，否认之，它们也不会因此而消失。它们的存在、表现、发展以至结果，其客观性不会以人们的主观意志为转移。

　　这些才是硬现实，因此，正视并寻求破解之道才是硬道理。此非无妄之灾，审之必然其来有自。亦非一朝一夕，察之确实日积月累。社会濒于全面危机爆发这一事实本身，就已经对迄今形成的改革模式与改革思路构成了强有力的挑战，从而提出了对既定的改革方式与治国策略进行清理的历史任务。何况经过30年来的历史考验，既定改革路线的若干缺陷已经暴露无遗。

　　良药苦口利于病，忠言逆耳利于行。是应当挑明问题症结所在，促成人们冲破思想禁区，摈弃政治教条，摆脱习惯禁锢，重新审查与反省改革的基本方针、政治禁忌与思想顾虑的时候了。

　　(一)“稳定压倒一切”。

　　此乃似是而非之论，不可继续老调重弹。所谓稳定压倒一切，意味着赋予稳定以至高无上的价值，这是一种极其错误的观点。诚然，稳定具有某些益处，但其价值决不应该被置于正义、公正、自由或公共利益之上。在稳定之上，尚有它们存在。如果这些价值也被所谓稳定所压倒，那稳定不仅毫无价值，而且为害甚巨。

　　应当指出，对于社会的发展与公众福祉，或者对于公共利益来说，社会稳定充其量只属于条件或前提，决非目的或方针。把稳定视为目的本身，或者视为最高目的，竟至于具有压倒性的价值，这不是对稳定价值的肯定，而是对稳定意义的误解，对稳定本质的曲解，对稳定作用的狡辩。稳定不过是国家治理与社会发展的自然结果，它既不应当被强求为目的，也不应当被固定为方针，否则，昔日清朝政府末年对革命党人的镇压行径，或者国民党政府在大陆统治期间对共产党人的屠杀活动与战争行为，就获得了正当的道义理由。显而易见，所谓稳定压倒一切的辩词，其着眼点是从统治者的角度立论的，不是从被统治者的角度立论的;其动机是从统治利益的角度出发的，不是从被统治利益的角度出发的。总之，一句话，此论决非是从公众利益出发的。故曰：习非成是害无穷，正本清源祸始休。请君莫奏前朝曲，劝君勿蹈旧时辙。

　　更进一步说，对于社会经济发展特别是政治变革来说，稳定不仅不属于充分条件，甚至不属于必要条件。因此，稳定既不应当被误判为条件，也不应当被轻信为前提。否则，就无法解释，近30年来的稳定，何以既未能为政治状况带来真正有益的实质性变革，也未能为社会经济状况带来属于有机的可持续发展。恰恰相反，历史的经验告诉人们，与危机特别是与生存危机伴随的不稳定，及其带来的社会与政治压力，倒是促成变革与进步的宝贵的催化剂。这种情况决不是某种例外，而是几乎贯穿于中国近代以降一切重大政治、经济与社会变革的历史进程的始终。这正好印证了鲁迅的名言：“如果不是很大的鞭子打在背上,中国自己是不肯动弹的。”

　　(二)“改革必须坚持新的‘凡是’方针”。

　　历史的经验值得注意。60年前，在社会陷于危机之际，是共产党领导的革命，通过对其先驱国民党的部分否定，打开了历史的新局面;30年前，也是在社会陷于危机之际，是邓小平及其政治伙伴推动的改革，通过对其前任毛泽东的部分否定，打开了历史的新局面。由此可见，历史变革的逻辑已经昭然若揭。那么现在，同样值此社会危机濒于爆发之际，在形势的严峻挑战面前，政治选择难道还会有超出中国现代史与当代史表现范围的其它出路吗?

　　值得庆幸的是，对毛的“凡是”，在30年前已经被推倒，也应当被推倒。历史证明这是有益的。然而，对邓的“凡是”，近30年来至今未被推倒，并且被继续坚信无此必要性。这样做，与固步自封，画地为牢，甚至于作茧自缚，作法自毙，究竟有何不同或区别?

　　值得注意的是，按照邓小平本人的看法，对毛泽东功过评价应当为三七开，对自己功过评价充其量为对半开。如果不怀疑这一论断是由衷的、真诚的，并且是有根据的、中肯的，那就必须承认，从政治逻辑上说，既然拒绝对毛搞“两个凡是”是正确的和正当的，对邓持相同立场或态度也同样是正确的和正当的，甚至更加正确和正当。决不能推倒了对一个人的“凡是”，却树立起对另一个人的“凡是”，无论这个人功劳有多大，威信有多高，何况实际情况远非如此。也决不能抛弃了旧的“凡是”，却代之以新的“凡是”，无论这两者之间多么悬殊，多么迥异，何况真实表现远非如此。任何一个以革命者自命或者以马克思主义者自许的人，只要他名副其实并且开诚布公，就应当本着真正的唯物主义者是无所畏惧的精神与勇气，承认这个结论，不惧怕真理，更不惧怕逻辑。

　　可以理直气壮地说，在事关公共利益或公众利益问题上，在事关国家命运与前途的大计问题上，总之在公共事务问题上，没有、也不应当有不可触犯的天条，没有、也不应当有不可违背的戒律。一切以人民、以公众利益为旨归、为鹄的、为方向，为指针、为准则、为律令。因此，任何人都不应被视为救世主，或者被奉为神明;任何人的话都不能成为金口玉言，或者被奉为圣旨。一句话，任何人都无需被定于一尊，任何话都无须被奉为圭臬。思想不容禁锢，政治不是禁脔，改革没有禁忌。个人意见不属禁令，公共领域无须禁区，人民选择不要禁地。世界上不存在神圣不可侵犯的金科玉律，除了每个人内心的道德法则。国家的前途与命运，决不能系于某个人的只言片语。人民对自己的生活方式与生存状态的自由选择，决不可受制于某个人的主观意志。人民，只有人民，才是国家的主人，才是历史的主角，才是自己命运的权利人，才是在公共事务问题上具有最终决定权的决策人。而任何个人，与人民相比，都微不足道，都不足挂齿，都无足轻重，总之都不可同日而语。人人皆知，改革与国家兴衰存亡攸关，为国计民生所系。既然如此，作为社会的伟大变革，作为国家出路的英勇探索，作为人民根本利益的正大谋求，改革，尤其是政治改革，不应当听命于任何个人意见，无论他多么了不起，也不应当取决于任何党派意志，无论它多么了不得。

　　语曰：人非圣贤，孰能无过。又曰：过则勿惮改。无救之过，在于过而不改，在于不知悔过。不文过饰非，知过必改，勇于改过自新，悔过自新，则过失或可补，过错犹能救。将功补过，其过可恕。过上加过，百身难赎。语曰：知耻近乎勇。最高之勇，非胜人之勇，乃自胜之勇。最可佩的勇气并非勇于挑战外物，而是勇于挑战自我。最可敬的胜利并非战胜外物，而是战胜自己。胜人者智，胜己者明。制人者力，制己者仁。克人者勇，克己者公。

　　语曰：亡羊补牢，犹未为晚。又曰：疑行无成，疑事无功。在改革的指导思想上，当轴处中，应当断然摆脱教条主义的束缚与桎梏，毅然克服思想与精神的软骨病与侏儒症，发扬蹈厉，翻然改图，弃旧图新，革故鼎新，做到操刀必割，快刀斩乱麻，再也不能总是优柔寡断，举棋不定，或者一味拈轻怕重，避难就易，或者只是刻舟求剑，胶柱鼓瑟，或者继续抱残守缺，蹈常袭故，甚至亦步亦趋，不敢越雷池一步了。否则，江心补漏，悔之无及，那就再也不能挽救改革的命运了。

　　(三)“只要握紧枪杆子就丧失不了执政地位”。

　　奇谈怪论，岂有此理!何出此言?成何体统!该论点暴露的立场很成问题，无疑属于严重的政治不正确，必须给予义正词严的批驳。

　　不要忘记，在中国现代革命史上，第一代共产党人是以追求真理、致力于为人民谋幸福而确立其革命信念的，他们正是以造福人民的名义，赋予其推翻不公正的旧世界与旧秩序的暴力行动以道义合法性。他们坚持要为真理而斗争，为使人民获得主人的国家地位而献身。正是这种崇高信念与光辉理想，吸引了人民，赢得了民心，并由此夺取了政权，获得了胜利。

　　现在，对于被革命事业授予政治继承权的人们来说，如果他们违反了当初其革命先辈的社会政治理想、信念与追求，转而力图维护不公正的秩序，站在人民利益的对立面，与人民为敌，那就是对先辈的背叛，就是蜕化变质，从而在政治性质上沦为不折不扣的反动派。如此政治堕落，有何面目见革命先烈与革命先驱于地下?面对革命先辈的崇高信念与无私品德，必将陷于无地自容。那种在意识形态上极力颂扬与热情礼赞昔日的革命精神传统，但在现实表现中却无情地以铁腕手段对付与压制群众正当反抗活动的两面派做法，不仅在行为逻辑上陷于矛盾，而且在道德信誉上陷于破产。

　　更不要忘记，在上个世纪初，中国国民党也曾经以革命者的政治身份登上社会历史舞台，就是因为它后来赫然转变成反革命阵营，竟然沦为反动派，结果最终黯然失去了大陆政权。如此政治蜕变的严酷教训，难道还不足以发人深省吗?

　　古云：前事不忘，后事之师。又云：得道多助，失道寡助。凡是敌视、阻挠、对抗或镇压人民的权利抗争、民主要求与革命愿望的政治势力，无论起初多么富于革命特质，只要它敢于逆历史潮流而动，站到了同人民利益相冲突的对立面，就无疑在政治性质上蜕变成为可耻的反动派，就不可避免地最终落到被历史抛弃的可悲下场，概莫能外。勿恃人莫予毒，应思不为已甚。所谓搬起石头砸自己的脚，即此谓也。所谓玩火自焚，所谓自掘坟墓，亦此谓也。谚云：墙倒众人推。数往知来，足资鉴诫。对此结果，任何人都不应当怀疑，或者心存侥幸，或者抱有幻想。否则，那就真正属于犯政治幼稚病，或者政治上不成熟，或者政治短视。

　　不特此也。革命党如能永远革命下去，那自然不失其革命本色，无愧于其为革命党的称号;统治者如能永远统治下去，那也符合其统治本质，不违背为其统治者的定性。但是，执政党若想永远执政下去，那就是荒唐可笑的。循名责实，所谓执政党这一概念，已经内在地包含了轮流执政的政治含义。所谓永远的执政党，犹如谬称固定的流水一样荒诞不经。因此，没有永远的执政党，只有轮流执政的执政党，至少从法理上看是如此。如果真有永远执政下去的执政党，那就肯定不符合所谓执政的政治身份，不符合所谓执政的政治含义，不符合所谓执政的政治性质。永远执政的党派不成其为执政党，因而不能自称或被称为执政党。称之为统治党，可也;称之为独裁党，或者称之为专制党，亦可也。诸如此类的命名皆可，可谓名副其实，均能自圆其说，唯独不能称为执政党，否则就是名不副实，或者有名无实。如果自称为执政党，却又拒绝接受失去执政权的政治可能性，拒绝接受可能变成在野党的政治必然性，那就属于思想矛盾，思维混乱。公共权力，得而复失，是为在野，失而复得，是为执政，循环往复，以至无穷。没有在野，何来执政?不成在野党，何成执政党?执政在野，上台下台，相对而言，相比而言，相反相成，相辅相成。无独必有偶，绝对何处有?没有对立面，何以成矛盾?无视相对性，谈何辩证法?不明此理者，岂非把马克思主义哲学理论，当成耳旁风，或者把所谓辩证唯物主义思想，抛之九霄云外?那些口口声声以马列主义信徒自居，信誓旦旦地声称信奉唯物辩证法的人，持此态度，口出此言，无疑暴露了其对所谓思想信仰的不忠态度，不是言不由衷，三心二意，就是阳奉阴违，口是心非，或者叶公好龙，甚至大言欺世，其伪装不攻自破，其谎言不打自招，其人格大可置疑，其品德大白于世。如此言行不一，何以取信于民?如此表里不一，何以取信于人?语曰：言而无信，何以为言?又曰：人而无信，不知其可。不能失信于民，总是说一套，做一套。欲求取信于民，必须言必信，行必果。真正无愧于人，还要听其言，观其行。如若自食其言，定然自食其果。果真自私自利，必将自作自受。

　　明智的政治家也不会不明白，一个革命出身的政党，如果失去了昔日一贯保持的锐意进取的精神传统，同时又拒绝主动接受新的价值观洗礼，及时实现适应现代民主要求的角色转变，一味因循坐误，依然故我，做不到脱胎换骨，浴火重生，那它就毫无政治前途可言。历史决不会站在它那一边。结果无可置疑。

　　(四)“进行实质性改革将冒失去政权的的风险”。

　　此言差矣。诚然，改革需要承担风险，但不改革需要承担更大的风险。这就是现实。事已至此，已经没有退路了。必须通过政治改革的大关，无论这有多困难，多艰险。没有便宜的出口，没有廉价的捷径。这是唯一出路，这是不二法门。回避不是办法，拖延不是办法，敷衍不是办法，推诿不是办法。以变革求稳定，则稳定存;以稳定阻变革，则稳定亡。语曰：破釜沉舟，背水一战。又曰：置之死地而后生。不堪刮骨疗毒，无以救死。不为壮士断腕，何以全生。俗话说：形势比人强，所以时势造英雄。常言道：机不可失，所以事在人为。审时度势，应当机立断;不识时务，则凶多吉少。当此之际，结局不是玉石俱焚，同归于尽，就是突出重围，绝处逢生。事不宜迟，时不我予。继续坐失良机，命运可想而知。不甘坐以待毙，犹可死里逃生。风险有别，利害昭然。

　　不要忘记，权力不是私物，而是公器。将公器归公，则国家兴;为党私营私，则国家亡。天下为公，人间正道。结党营私，君子不齿。公权神器，不容轻侮，不容窃居，不容践踏，不容亵渎。公权归公，公权为公，天经地义，光明正大;私权归私，私权为私，神圣正当，理所当然。公权归公，私权归私，各就其位，各得其所;公权为公，私权为私，各司其职，各行其是。公权为私，罪孽深重;私权充公，恶果无穷。公私不分，公私两伤，权界不明，害莫大焉。公私分明，公私两利，并行不悖，善莫大焉。或公或私，或此或彼，何去何从，听之任之。于公于私，于国于民，至当至要，念兹在兹。

　　由此可知，公共权力只是借以服务国家、管理社会、造福人民的手段，绝非追求自我实现的目的本身。决不能把权力的工具性价值与意义置于脑后，为权力而权力;更不能把权力的公共属性与功能挪用于党派或个人利益，以权谋私。否则，那就是对权力意义的歪曲，对权力职能的僭越，对权力作用的滥用，对权力价值的败坏，对权力本质的玷污。公共权力应当服务于公众利益，也必须服务于公众利益，并且只能服务于公众利益。那种无不偏不党之意，有结党营私之心，把党派利益甚至个人利益置于公共利益之上的权力观，分明已误入政治思想的歧途。这种政治道德观与权力伦理观，既不正确，也不正当，更不正大。说穿了，它不过是陷于既得利益集团的利益泥潭中难以自拔，以至私心恶性膨胀与面目公开暴露的表现，因此既不光明，也不光彩，更不光荣。

　　必须认识到，在一个政治文明的国家中，人民是国家的主人，站在权力岗位上的任何政党与个人，其政治身份纯粹属于公仆，属于受雇于人民的雇员。在此政治共识下，只要主人不拒绝，一个公仆，没有任何权利或理由，公然排斥或强横拒绝其他志愿者成为公仆，接受主人雇用的权利与机会。为国为民服务的权利与机会，尤其是为国为民效力的选择方式，对任何有意愿、有能力并符合条件的公民或党派，都应该是平等的，也必须是平等的。如果有理由相信，并且有确凿证据表明，某位公仆本身确实已经失去了政治能力与可能，无以为国为民继续提供必要的合格的政治服务，那他有何正当理由与权利，置主人的愿望与利益于不顾，赖在岗位上不走，并力图阻止他人经由合法途径担负起替代的职责?不义之财不可发，不义之念不可生，不义之权不可弄，不义之位不可居，不义之人不可为，不义之事不可行。决不能一叶障目，不见泰山。那种出于维护党派利益的自私自利的动机，担心与顾虑大权因改革而旁落，因此竭力抗拒改革的企图，视公共权力为何物?于公共利益何益之有?与公众意愿相去何远!一个国家的人民，在其被统治了60年之后，如果仍不能为自己争得名副其实的国家主人地位，这究竟是谁之耻?一个国家的政党，在其行使了统治权60年之后，如果仍不能使其人民获得名副其实的国家主人地位，这又是谁之罪?

　　曾几何时，共产党人一直宣称，自己没有也不谋求任何特殊利益，其宗旨完全在于求得人民幸福、民族进步与社会文明，并由此而赋予了自己光荣而神圣的历史使命。如果这种信念是真诚的，这种宗旨是诚实的，那他就不会惧怕放弃自己的利益，包括与掌握权力相关的利益，真正做到公而忘私，或者公正无私，能够激流勇退，决不贪恋权位，假如确实有这种必要的话。果真能做到这些，那无疑令人敬仰、信服和钦佩。不此之图，那就是背信弃义，就是欺世盗名，甚至在撒弥天大谎，至少是虚伪、欺诈和不诚实。俗话说：上梁不正下梁歪。语曰：其身不正，虽令不行。又曰：上有所好，下必甚焉。再曰：上行下效。无论执政党或政治家，若其行动表现果真如此恶劣，其行为作风果真如此不堪，是否有无诚意服务公共利益，姑且置之勿论，即求其挽道德颓势，正社会风气，岂敢所望?岂非奢求?岂可得乎?枉己正人，徒留笑柄。这种道德作风，这种政治品质，这种行为表现，是对革命理想与革命事业的玷污，不仅与一切真正的革命者的身份及其品格有天壤之别，决不相称，而且同真正的大公无私之心，绝无共同点，也无相通之处，并且决不相容。

　　所以，真正的共产党人，作为真正的革命者，作为彻底的唯物主义者，是无所畏惧的，决不恐惧失去权力，特别是公共权力。那些为了维护党派私利甚至个人私利，寻找种种借口，抗拒与拖延变革，或者一味斤斤计较，患得患失，置公共利益、国家利益、民族利益于不顾的政客，不仅在政治上不明智，而且在行为上不道德，因而不仅与共产党人的称号名不副实，而且有辱共产党人的称号。那些表现出如此思想意识与行为动机的政客，同见利忘义之徒，或者唯利是图之辈，究竟有何本质差异?不明大义同见利忘义，或者唯利是图，以及利欲熏心，甚至利令智昏，在道德性质与行为意义上，其差别究竟相去几何?如果真有什么差异，那就是其品质更恶劣，其危害更巨大，其后果更严重，其罪恶更昭著。真正的革命者必定羞与为伍，拒绝与之同流合污。

　　(五)“涉及重大个人利益问题的改革难以推动”。

　　此言不无根据，并非无稽之谈。其实，不论对一个头脑清醒的领导人，还是对一个未丧失理智的政治家来说，对利益轻重关系进行权衡并不难，对是非大义问题进行判断也不难。古云：穷则变，变则通。又云：世异则事异，事变则备变。这些道理属于常识，理解它并不难，认识它也不难。问题不在于进行判断，而在于作出决断。无可讳言，判别利害易，深明大义难。明辨是非易，作出决断难。可以理解，作出与党派或个人重大利益相关的抉择，决非轻而易举，确实相当艰难。但是，即使再艰难，也不会比昔日促进革命事业发展更艰难，不会比起初推动改革事业起步更艰难。

　　回顾历史，革命家与改革家过去所取得的一切成就，无不需要经历千难万险，无不需要排除重重阻力，无不需要克服层层障碍，无不需要冒巨大的安危风险，甚至付出生命的代价。但是，为了使造福人民的政治理想与事业追求获得实现，他们英勇无畏，奋不顾身，百折不挠，一往无前，乐于迎风雨，战涛浪，敢于上刀山，下火海，其人生抛头颅，撒热血，其事迹惊天地，泣鬼神。至于毁家纾难，急公好义，把个人利益置之度外，将祸福得失视若等闲，更不在话下。为了革命与改革事业，何尝前怕狼，后怕虎，有其心，无其胆。面对困难与危险，何曾畏首畏尾，缩手缩脚，或者犹豫不决，优柔寡断，或者摇摆不定，裹足不前。也正是凭借这种高尚情操、无畏品格与献身精神，他们得以创造辉煌的业绩，建立不朽的功勋，并赢得光辉的历史地位，获得崇高的政治荣誉。其高风亮节，气壮山河。其峥嵘岁月，记忆犹新。虽然时移世易，今非昔比，但此精神人格，对那些服务于重要公共权力岗位的人们来说，依然无时不需，不可或缺。没有对个人私心杂念的抛弃，没有对克己奉公思想的践行，没有对个人精神境界和人格的升华，就既不会有革命事业的成功，也不会有改革事业的推进。过去如此，现在如此，将来还会是如此。

　　因此，面对当前的危急局势，作出明智的决断，不需要高深的思想，不需要高妙的学识，不需要高超的谋略，不需要高难的技巧，甚至也不需要杰出的才华，不需要非凡的机智，不需要卓越的能力，不需要超凡的魅力。需要的是良知，是胆识，是正气，是血性，是公心，是远见。需要的是责任心，是正义感，是革命性，是公信力。需要的是担当的勇气，是顽强的毅力，是无私的品德，是高尚的情怀。做不到这些，做不到深明大义，并且见义勇为，谈何英明、伟大、光荣、正确?英明何以显现?伟大何以体现?光荣何以展现?正确何以表现?

　　由此可知，时代的召唤是：要做领袖，不要做官僚;要做政治家，不要做政客;要做革命者，不要做统治者。执政党应当勇于对人民负责，对社会负责，对国家负责，对民族负责。政治家需要敢于承担政治责任，敢于承担社会责任，敢于承担道德责任，敢于承担领导责任。时代需要这样的政党与政治家，社会需要这样的政党与政治家，国家需要这样的政党与政治家，人民需要这样的政党与政治家。而对那些反其道而行之的政党与政客，无论其尸位素餐，苟且偷安，还是敷衍塞责，专制昏庸，或者假公济私，贪污腐化，甚至蜕化变质，倒行逆施，时代不需要，社会不需要，国家不需要，人民不需要。

　　由此可知，历史的使命是：使国家真正崛起，使民族真正复兴。真正的革命者应当铭记：只有自己首先实现革命精神的复兴，才有希望带领人民实现民族复兴;没有革命精神的复兴，侈谈所谓民族复兴，岂非痴人说梦。欲求扭转局面，挽救局势，拯救国家，解救民族，必须以名副其实的革命信念、热情与追求，激发一往无前的精神，敢于压倒一切困难，而不被任何困难所压倒。应当效法中国革命事业的领导者们与改革事业的推动者们，从其革命活动与改革行动中汲取精神力量，以无愧于其所表现出的政治品格、政治胆识、政治魄力、政治勇气与政治责任，克服一切来自意识形态、思想教条与现实政治的阻力和困难，敢于履行职责，勇于承担风险。要以我不下地狱，谁下地狱的决绝精神，我不去担当，谁去担当的豪迈气概，义无反顾，勇往直前。只有超越小我，才能实现大我。如是我闻：非我莫属，舍我其谁，我自横刀向天笑，我以我血荐轩辕。非至忘我无我，何以成我全我。只求无愧我心，这不够;只能洁身自好，也不够;只是尽力而为，还不行。要不辜负职责，不辜负岗位，不辜负托付，不辜负使命，不辜负国家，不辜负人民;要无愧于历史，无愧于时代，无愧于前辈，无愧于后代。做不到这些，谈何复兴崛起，岂非误国害民。

　　应当承认，只要是真正的革命者，必定表里如一，不昧大义，不避艰险，羞于充当既得利益集团的代理人。只要是正直的政治家，必定襟怀坦白，出于公心，出自正气，耻于为党派私利殉葬。前人尚能把个人生死置之度外，后人岂可对国家存亡置身事外。昔有谭嗣同慷慨赴难，为国捐躯;今有真忠良为民请命，拍案而起。一个舍生取义，宁死不苟;一个以直去位，宁折不弯。一个浩气长存，彪炳史册;一个正气凛然，口碑载道。子曰：志士仁人，无求生以害仁，有杀身以成仁。孟曰：生，亦我所欲也;义，亦我所欲也。二者不可兼得，舍生而取义者也。要舍得一身刮，不顾生死，哪管毁誉荣辱。要不负一世名，只为是非，何计成败得失。宋诗云：人生自古谁无死，留取丹心照汗青。清诗云：苟利国家生死以，岂因祸福避趋之。要杀出一条血路，赴汤蹈火，在所不辞。要夺取一线生机，鞠躬尽瘁，死而后已。非此不足以力挽狂澜，起死回生，打开改革新局面，开辟历史新纪元，创造民族新时代。

　　四、政治家应当勇于承担政治责任

　　尽管问题积重难返，局势危机四伏，形势艰难严峻，但是，据此就对改革丧失信心，断言改革的命运已经注定，仍然失之武断。作出如此悲观绝望的论断，决非建设性的立场，也非负责任的态度。现在就下结论，还为时过早。

　　诚然，在目前的政治体制下，腐败已经成为不治之症;由于持久过度依赖暴力，现实政治已经患上绝症;在社会底层，局部地区已经处于不可治理状态;由于存在致命的缺陷，既定的改革路线已经陷于绝境，僵化的改革理论已经破产：这些都属于确凿无疑的事实。但是，国家并未达到病入膏肓、不可救药的地步。人民也未陷于一蹶不振、万念俱灰的状态。改革的有生力量并未断绝。改革的命运仍在未定之天。局势仍有可为的余地。起死回生并非绝无可能。

　　回顾过去，差不多90年前，中国共产党正是在强烈的信仰追求驱使下，在强大的精神力量支配下，以革命者的政治身份登上社会历史舞台，不管贬褒怎样，它以勇于变革、除旧布新而著称于世。为真理而斗争，为扫除不公正的社会制度而献身，宁为玉碎，不为瓦全，宁肯站着死，不愿跪着生，这是一切真正的革命家豪迈的激情与品格，无论功过如何，这种精神与气概，震古铄今，可歌可泣。60年前，毛泽东等人带领共产党人夺取了这场革命的胜利——他后来发动的另一场革命在性质上虽存在争议，但其革命特征无可置疑;30年前，邓小平等人又推动共产党人致力于改革——他强调这在社会性质上同属于革命，改革是一场新的革命。尽管这些英勇壮举的是非功过，一言难尽，莫衷一是，但无论如何，革命的精神是可贵的，革命的勇气是可嘉的，革命的动机是可敬的。千真万确，人是需要有一点精神的。人可以无宗教信仰，但不可无宗教精神，更不可无精神信仰。

　　现在，革命的火把传递给一代新人，革命的重担转移到新世纪。一切富有历史使命感与社会责任感的人们，需要以自己的行动，作出无愧于先驱、无愧于时代、无愧于人民的回答，敢于再接再厉，发扬光大，承前启后，继往开来。这是一场新革命，也是一场新抉择，因而必将以其新表现，使每一个当代中国人受到严峻考验。是否敢于否定自己，是否勇于对自己革命，是衡量与鉴别真假革命者的试金石。

　　征诸历史，所谓既得利益问题，在毛泽东等领袖们那里，丝毫不成问题，也从来不成问题。否则，他们就既不会在当时执掌国民政府的国民党中已经取得了相当重要的政治地位之后，毅然另立山头，敢于面对强敌我弱的军事形势，在枪林弹雨中出生入死，甘冒生命危险，执意追求实现自己的政治信念;也不会在已经掌握了国家政权之后，以“准备跌得粉碎”的政治勇气，晚年谋求变法，另起炉灶，发动文化大革命，企求奠定国家长治久安的基础——当然其效果又另当别论。甚至于在邓小平那里，也不成什么问题。否则，他就既不会在其政治生涯中三起三落，为坚持独立政见而付出巨大政治代价;也不会在其晚年复出后，不甘心安享高官厚禄，毅然与其改革伙伴一起，顶住所谓“凡是”派的顽强抗拒与巨大压力，奋勇推动国家打开改革开放的政治新局面。究竟从什么时候开始，从什么人那里开始，所谓既得利益问题，到现在居然变成了问题，并且变成了一个难于克服的巨大问题?昔日，前人毅然向问题发起挑战;而今，问题竟然对后人构成挑战。从前，先辈能够断然粉碎难题;现在，后辈居然可能被难题粉碎。这究竟是社会与时代变了，还是政治与人格变了?或者，这究竟是由于问题的实质与表现变了，还是由于人们的精神与作风变了?这种现象，值得一个以所谓自强不息著称于世的民族深长思之。

　　即使从普通的工作意义上讲，也有理由使人对政治家挽救国家危局，寄予厚望。社会分工需要职业道德的规范，也离不开职业道德的规范。公共领域需要从业伦理的约束，也离不开从业伦理的约束。古人曰：士不可以不弘毅，任重而道远。仁以为己任，不亦重乎?死而后已，不亦远乎?此为古代“士”之为“士”的社会分工与职业身份的资格认证和职志所在。因此，相应地，政治家得表现出政治家的风度，政治家得体现出政治家的胆识，政治家得担负起应有的政治责任，政治家得展现出必要的政治道德。这是不可推诿的抉择，这是不可推卸的责任，这是不可逃避的义务。无论是谁，只要他站在当前的重要政治岗位上，都不仅责无旁贷，而且义不容辞。不仅付诸行动，而且刻不容缓。

　　一切有政治自觉性的人们，有政治责任感的人们，应当牢记，权力决不等于权利，也不是利益，不是享受，不是荣耀，而是意味着责任，是担当，是义务，是使命。权力必定与责任密切相关，权力大小必将与责任轻重成正比。权力必定以责任为条件，权力威信必将与责任能力不可分。谁有幸掌握国家权力，谁就对国家与国家的命运肩负了责任，这是一项极其重大的责任，并且是不可推卸的责任。谁有权力领导人民，谁就为人民和人民的生存状态承担了义务，这是一宗极为广泛的义务，并且是无可争辩的义务。

　　还应当记住，政治是一场游戏，因而有其公认的游戏规则。如果认为这种观点欠严肃，或欠郑重，或欠庄重，进而坚持如下政治信念，即政治属于庄严、伟大的人类事业或社会活动，应当赋予其神圣的道德意义与法律地位，那就更应当承认，政治活动必有其相应的道德与法律的约束力，其表现不是严正的律法，就是严酷的律令，不是严厉的戒律，就是严明的纪律，不得违犯，否则必受严惩，为之付出代价。

　　没有人乞求谁接受权力，也没有人强迫谁站在权力岗位上。因此，只要谁掌握公共权力，站到公共事务岗位上，就意味着同意并且已经同国家与人民庄严签定了神圣的合约，从此自愿肩负了相应的重任，自愿承担了相应的义务，并且立即自动生效。不言而喻，同任何商业性质的合同契约的执行规则一样，违约自然承担责任，违约应当接受处罚，违约需要付出代价，违约必须受到谴责。因此，政治家有使国家免于毁灭的责任，有使公众摆脱灾难的义务。如果不能做到奉公克己，守正不阿，拒绝作出明智果敢的决断，借以进行卓有成效的努力，以致铸成大错，酿成大祸，那就不仅属于政治不作为，政治上不负责，政治上失职，而且属于政治渎职，政治犯罪。

　　毫无疑问，不论一个政治家，还是一个政党，如果在事关国家治乱兴衰、事关民族存亡续绝、事关人民前途命运、事关社会生死祸福的大义问题上，不讲是非，只管利害，不论正邪，只顾得失，不分公私，只争去留，不明大义，只计毁誉，那就是利令智昏，寡廉鲜耻，就是穷凶极恶，丧心病狂，就是祸国殃民，罪该万死。

　　毫无疑问，不论一个政治家，还是一个政党，如果在国家陷于毁灭边缘的危急关头，大权独揽又拒不作为，反复坐失良机，继续听天由命，那就不仅属于不负责任，而且是渎职犯罪;不仅是品德欠缺，而且是道德败坏;不仅是居心不良，而且是丧尽天良;不仅是没有良心，而且是丧失人性。这样做，就不仅是丧失政治良心，丧失政治道德，丧失政治责任，而且是政治败坏，是政治无耻，是政治罪恶。

　　即使不诉诸高级的政治责任，不诉诸高尚的政治品德，不诉诸高度的政治觉悟，不诉诸高洁的政治良心，只从个人切身利益出发，从自身利害关系出发，从家庭亲属的生活前景出发，从子孙后代的未来幸福出发，一句话，即使不从公共利益出发，只是本着狭隘、卑微、凡俗、庸常的利益原则，仅仅出于普通平凡愿望或正常人性需要的动机与考虑，当前的局势也会足以驱使明智的政治家得出明智的结论，并采取明智的行动。

　　毫无疑义，如果坐视不救，必定在劫难逃，灾难的打击迟早会降临。即使运气好，灾难的发生可能往后推迟十年、二十年，甚至时间更长些，上一辈人侥幸躲过去了，下一代人怎么办?推迟灾难性结局到来，难道只是为了使自己逃过一劫，幸免于难，以便使劫难最终落到后人头上?这样做居心何在?于心何忍?如果这不算嫁祸于人，又算什么?如果这不算包藏祸心，又算什么?前辈已经老去，并且来日无多，而下一代人生之路正长，生活刚刚开始，来日方长。如果让无辜的后代为父辈的昏庸承担后果，使不幸的后人为前人的罪孽付出代价;如果后代为前辈背上道德黑锅，后辈为前人背负政治包袱，后人为前代蒙受社会耻辱;如果苦果由他们吞下，苦害由他们承当，苦难由他们忍受，苦海由他们煎熬;如果前辈脱身，后代面对，前人作孽，后人遭殃，行事如此可鄙，岂无良心发现?岂能心安理得?行径如是可耻，如何向他们交代、解释，如何为自己开脱、辩解?家小何罪?后裔何辜?始作俑者，其无后乎?

　　所以，政治时机不能一误再误，政治错误不能一犯再犯，政治选择不能一错再错，否则势必咎由自取，自食其果，既难以求得后人宽恕，也不会获得后人原宥，更无法取得后人谅解。这种状况不应当继续下去，也不允许继续下去，事实上也不可能长时间继续下去了。

　　的确，对于那些掌握了巨大的国家权力、站在重要的权力岗位上的人们来说，无论其以公仆身份自命，还是以领导人身份自居，指望由人人都出来担当，这不现实，也不奢望。要求由多数人出来担当，这不易于，也不可得。但是，希望由少数人出来担当，这不强求，也不过分。然而，如果没有人出来担当，那就不应该，不像话，显然异乎寻常，实在匪夷所思，完全不可理喻。如此下去，那就令人震惊，令人发指，令人绝望，令人不齿。长此以往，就必定不得人心，分明不识时务。政治自私即政治败坏，政治冷血即政治堕落，政治苟且即政治灾难，政治怯懦即政治沦丧。政治家迟迟拒不作决断，历史最终必定会代其作出决断;执政党迟迟拒不作决断，人民最终必定会对其作出决断。

　　谁都不希望看到不愿意看到的结局，谁都不愿意发生不希望发生的情况。但是，客观事物的存在不以人们的主观意志为转移。社会已在火药桶上，形势已如一发千钧。引爆时局的定时在滴答作响，灾难临头的脚步声日益逼近。剩余的机会一天天流失，留给人们的时间不多了。不要等待局势爆炸、局面不可收拾之后，方思起而救治，那时就悔之晚矣，清王朝的结局难道不是可悲的例证吗?除非抢在大祸临头之前，果断采取行动，否则谁也无力回天了。谚云：一失足成千古恨。语曰：前车覆，后车诫。又曰：不知戒，后必有。再曰：殷鉴不远，在夏后之世。第一次敲响的是警钟，第二次敲响的就是丧钟。此非危言耸听，勿谓言之不预也。

　　谁把社会拖进毁灭的深渊，谁就成为民族的千古罪人;谁把国家导向新生的轨道，谁就立下不朽的历史功勋。是顺应历史潮流，与时俱进，因而走向新生，还是逆历史潮流而动，或者顽固不化，终至遭到抛弃，这是摆在面前的两条道路，或此或彼，完全取决于执政党的意愿与选择。是成为民族功臣，还是沦为历史罪人，何去何从，完全系于当政者一念之间。

　　历史终将会进行判决：严正的道德审判决不会取消。人心向背，判若黑白，通权达变，势在必行，所以识时务者为俊杰。要以争当改革前锋为荣，以拖住改革后腿为耻。人民必将会作出选择：公正的政治奖惩都不会落空。谁竭力推动改革挺进，谁就会获得人民拥戴;谁力图阻挡改革迈步，谁就会遭到人民唾弃。谁积极谋求改革，谁就能在政治上立足站稳;谁消极对抗改革，谁就会被迫退出政治舞台。

　　五、朝野需要齐心协力共克时艰

　　语曰：天下为公。又曰：主权在民。宪法庄严规定，国家一切权力属于人民。因此，人民是国家的主人，是国家权力主体。公民作为人民之一员、一分子，自有公民的权利与自由。每个公民，既为权利人，自有其权利主张，自有其权利诉求。每个公民，既属权力主体，当有权责成公仆承担维护其法定权利的责任，当有权责成公仆承担保障其利益的义务。

　　古云：天下兴亡，匹夫有责。公共领域事关公共利益，公共事务涉及公众利益，因此，公共领域与公共事务需要公共参与。国家大事，非公民份外之事，实公民份内之事也。关切、影响进而参与决策国家大计，谋求共商国是，不仅属于公民的法定权利，而且属于公民的道德义务。否则，如果自外于国家主人身份，丧失了主人翁精神，主动放弃公民权利，始终推卸公民责任，一味逃避公民义务，一句话，如果这种国民性表现与精神面貌不改变，就无以获得命运自主权，就不能实现改善命运的愿望，也失去了企望与寻求摆脱受支配、受奴役、受宰割、受压迫的不幸命运的道德权利与道德资格，及其道义理由与道义根据。

　　语曰：说大人，则藐之。旁以观，何如进以言。坐而言，何如起而行。我不说谁说，我不干谁干。我不表态谁表态，我不行动谁行动。时不我待，不应只坐谈局势的紧迫性，必须有行动的紧迫感。民间必须率先有所突破，公民应当尽快有所表现。只有公民自身在社会现实中，首先做到自尊自强，自主自重，不畏艰险，不畏强暴，不辱没公民身份，不愧对主人地位，勇于行使法定的政治权利，敢于尽到公民的社会责任，在公共事务活动中表现出勇气，表现出胆气，表现出正气，在关涉公众利益问题上行动果敢无畏，行为理直气壮，行事正大光明，才有精神资格向公仆提出严正交涉，才有道德底气向公仆发出郑重劝告，才有人格尊严向公仆进行庄严请愿，才有道义力度向公仆表达正当诉求。

　　当此危急存亡之秋，所有关切国家前途与命运的全国同胞，及敢于为民请命的忧国忧民之士，应当团结一致，戮力同心，广泛动员起来，发扬主人翁精神，不仅以公民的、而且以国家主人的法律与政治身份，不仅凭公民的、而且凭国家主人的法律与政治地位，积极尝试宪法赋予的政治表达权与政治参与权，为促成公民社会的早日实现，争当开路先锋，通过设法采取各种有益的形式，尽力敦促国家公仆，当机立断，采取行动，化解危局，挽救局势。

　　可以相信，不论一个政治家，还是一个政党，只要还没有丧失起码的政治良心，还没有丧失起码的政治责任感，就决不会在显著的灾难性社会迹象面前无动于衷，麻木不仁，无所作为，对国家局势滑向毁灭性深渊的危急态势听之任之，漠然置之，不了了之。因为拖延下去，等待人们的结果显然只有一个，那就是不可救药的社会局势，不堪设想的国家灾难，不寒而栗的命运前景。果真导致这种不幸结局，那就是惊人的玩忽职守，极端的不负责任，绝对的政治腐朽。

　　时间不多了。对国家和人民负有责任的政治家们，不能只限于作出道义表示，不能只满足于显示政治关切，也不能只停留于表现道德义愤。空谈误国，实干兴邦。应当说干就干，不可得过且过。必须正视问题的实质，从速作出政治决断。当断不断，反受其乱。机不可失，时不再来。不要再逃避、退缩、拖延、耽搁下去了，是鼓起勇气、痛下决心、果敢决断、奋起担当的时候了。

　　形势不等人。有志于献身民主事业与公共利益的政治家们，困知勉行，要克服政治短视，表现出政治远见，本着对人民、对国家、对民族、对社会负责的精神，敢于表现出政治勇气，果断显示出政治魄力，真正担负起政治责任，切实履行好政治职责。危急关头需要务危急之举，非常时期需要为非常之事，关键时刻需要做关键之人。当务之急，在于从速在政治变革上求得突破，尽快迈出实质性改革步伐。要有紧迫感，只争朝夕，紧急行动，努力挽狂澜于既倒，设法扶大厦之将倾，竭力把社会从灾难性局面中拯救出来，全速把民族推离毁灭与沉沦的边缘。要有使命感，奋勇开创改革新局面，毅然开辟民族新出路，尽力把国家导向善治，尽速使社会步入正轨。

　　在朝在野，同属一国;为官为民，俱出一家。血脉相通，骨肉相连。是同胞同种，应同心同德。宜同仇敌忾，勿同床异梦。须同舟共济，同甘共苦，毋同室操戈，同归于尽。古云同声相应，同气相求，今宜共克时艰，共度难关。民族新生之成败，在此一举。开辟历史新纪元，此其时也。

　　中华民族又一次到了最危险的时候!

　　勇于担当的政治家们，行动起来!

　　全国各族人民，联合起来!    

　　内容提要：本文通过具体实例，从社会经济成本、政治与法治成本、中央治理能力的局限性等多个方面，分析自上而下的控制体系在中国社会体现出来的弊端。这些事例显示，如果不能实现地方民主自治，让人民通过选举成为决定自己命运的主人，那么不仅无法控制地方官员贪污腐败、鱼肉百姓的普遍现象，而且即便中央有意保护人民也难免力不从心。

　　关键词：自上而下，地方自治，统治成本

　　英文标题：The Cost of Top-down Governance and the Necessity of Local Autonomy

　　一、引言

　　地方民主自治的根本在于建构一个“民治、民有、民享”的政府，进而保证政权的正当性。古今中外无数历史证明，只有“民治”才能保证“民有”和“民享”，只有民主才能实现“民本”;只有人民自下而上选举产生的政府才是属于人民的，也才可能真正“为人民服务”。反之，自上而下的统治最后必然导致国家政权正当性的错位。如果官吏在根本上不受人民控制、不对人民负责，那么人民就成了他们搜刮而非“服务”的对象。综观中国几千年自上而下的统治史，其最根本的缺失即在于此。从皇帝一直到“七品芝麻官”，形成了层层相依、环环相扣的“食物链”，最终当然都“落实”到生活在底层的老百姓头上，渔利百姓成为整个官场不言自明的“潜规则”。个别进取的清官为民争利，但是在强大的潜规则面前显得不自量力;即便少数清官洁身自好、不管“闲事”，也成了贪官污吏的当道者，必欲除之而后快。刘邦得天下后对开国重臣逐渐产生戒心，杀了韩信等大将。有人对萧何说：您在关中深得民心，恐怕离灭族不远了。如今皇上屡屡派人打探您的动静，是担心您会倾动关中。您现在何不多买田地、广放利贷来贬损自己的声望?萧何依计用低价强买百姓田宅几十万，刘邦果然大喜：“原来相国也以民为利!”[1] 言下之意，既然连皇帝都鱼肉百姓，你还装什么清高，硬是让别人不自在!当这种潜规则为官场默认之后，后果是显而易见的。目前，传统潜规则已经成为某些地方的为官之道，因而这些地方“高产”贪官污吏，也就不是什么新鲜事了。

　　更何况即便高高在上的最高统治者有意为下民做点好事，也往往因为中央与地方权限的不合理分配而流于形式。明末顾炎武在《日知录》中指出，县级以上是管官之官，县级以下是管民之官;县官位卑权轻，中央与州郡之官位高权重。在上者权大而责小，往往不了解实情、瞎指挥;在下者则权轻而责大，只有唯上是从，或不安其位、急于上爬，或利用权位搜刮民脂民膏。虽然其间也有官员提出过中央和地方关系合理化的建议，但是无论中央和地方权限如何设置，都无法改变自上而下的单向控制关系的官场基本规则。在一个缺乏自下而上的反馈和压力的体制中，统治者的首要考虑是如何稳固自身的统治地位，而不是社会利益的最大化。即使最高统治者一时采纳了某种合理建议，也往往不久便荒弛不用。

　　事实上，在一个治权分配和价值取向都是自上而下的体制中，整个国家的行政区划都是按照中央控制的便利甚至统治者个人的好恶决定的。例如江苏和安徽现在分别跨江淮两大流域，江苏又和浙江分割太湖流域，但在明代以前却并非如此。两省以前是自南而北分为两三个政区，或以长江或以淮河为界，但是明太祖在南京建都时却改变了这一合理区划，形成了他的“京师直隶”。最高统治者关心的自然是对政区的绝对控制，而不是各政区的合理开发和最佳经济效益。地方行政长官虽然不乏洞悉利弊者，但是他们不过是替皇帝管理私产而已;至于产业的划分是否合理，本来就与他们无关，因而没有谁会冒着改变祖宗成制或得罪朝廷、结怨同僚的风险提出调整政区的意见。[2] 在中央统治者决定一切的制度环境下，不合理的区域分界长期存在，阻碍了地方和全国经济的发展。

　　本文通过具体实例，从社会经济成本、政治与法治成本、中央治理能力的局限性等多个方面，分析自上而下的控制体系在中国社会体现出来的弊端。这些事例显示，如果不能实现地方民主自治，让人民通过选举成为决定自己命运的主人，那么不仅无法控制地方官员贪污腐败、鱼肉百姓的普遍现象，而且即便中央有意保护人民也难免力不从心。

　　二、自上而下的社会经济成本

　　1. 社会资源的错误配置

　　自上而下的治理模式存在许多弊端，但是其第一大弊端就是国家资源的严重不合理配置。人们很容易看到下级官员的为非作歹，但是未必会注意整个体制从一开始就注定资源向中央倾斜。在中央集权体制下，这种倾斜往往是以正当合法的面目出现的，因而反而显得是天经地义的。中央可以理所当然地对地方发号施令，动用民财劳力，而完全不顾——也根本看不见——下层人民的死活。事实上，中国历史上人为造成的大灾难、大浪费几乎无一例外都是中央最高统治者造成的。据统计，中国历史上人口变动曲线存在12个波谷，[3] 全部都是由全国范围的社会大动乱造成的，也只有中央层次的昏庸和腐败才有能力引发全国性动乱。至于中央征调全国民力、财富和资源，为最高统治者所在的首都服务，更是不在话下，用不着任何意义的成本—利益分析。

　　秦始皇修筑陵墓和阿房宫所动用的人力物力比用于筑长城还多，花费无法估算。西汉朝廷每年收入的1/3用于修筑皇帝陵墓，在位54年的汉武帝修了53年的茂陵。其余2/3的岁入也有相当部分用语皇室挥霍开支，真正用于行政管理的只占很少部分。大批皇室成员、文武大臣、地主商人上行下效，也纷纷动用巨大财富来经营自己的地下乐园，大部分社会财富都用于修造大大小小的坟墓，民众的生活水平却无法提高。公元605年，隋炀帝下令营建东都洛阳。每月役使丁夫200万人，近半劳役而死。[4] 后来修运河用300万，筑长城上百万，其中役死者五六十万。宋朝聚集在在京师的禁军以数十万计，每年要从江淮运送600万石粮米和无法统计的生活用品作为给养。厢军近50万人，共计118万人。国库岁入不过六千余万，而养兵就花去五千万。国家财富六分之五用来养兵，难怪国穷民困。[5]

　　在对外国或游牧民族的交往中，中原王朝历来不惜用巨额黄金、白银或奢侈品作为赏赐，以换取对方的归附，而毫不考虑国家的实际利益。在军事上处于劣势时，只要能维持名义上的至尊地位，就会毫不犹豫地答应代价惨重的割地赔款。既然这些东西本来就是皇帝所有，他就可以大手大脚地拿它们买阔气或体面。汉武帝派往外国的使者一年多达十几批，每批百余人至数百人不等。这些使者除了搜罗珍宝、编造逸闻来引起皇帝的兴趣之外，就是在国外招摇过市摆阔气，大把大把地花钱，由此招来的“外宾”更是受到皇帝的格外优待。为了表示汉朝的“富厚”，武帝让他们跟着自己到处巡游，发给他们大量赏赐。隋炀帝为了在外国人面前显示本国的高度富足，竟下令将丝绸悬挂在树木上做装饰，表明如此昂贵的东西在中国已经多得无处可用。他还让人领着外国人进饭馆大吃大喝，当客人吃完要付钱时竟说在中国吃喝不要钱。著名的郑和下西洋更是中国皇帝炫耀国力的新招。这一壮举除了担负寻找失踪的建文帝下落之外，就是要把大量赏赐品发往海外。七次航海被一位专制统治者用于一场莫名其妙的出国布施和展览，直接收获却只有几种动物和几件土产。[6]

　　相比之下，统治者对自己的百姓是何等苛刻。王朝往往储备过多的粮食和物资，或不顾地方灾害、不愿动用朝廷储备。西汉初经济恢复后，历年积累下来的陈粮还没用完，新粮又进了仓;最后天仓放不下，就堆在露天，结果都腐烂了。国库中的钱数以亿计，由于长期不用，穿钱的绳子都烂了，无法进行统计。但就在财富大量增加的七十年间，百姓平时的贫苦和遭受天灾后的流离失所仍不少见。在大肆挥霍和水旱灾害的双重袭击下，府库已经开始空虚，百姓开始大批流亡。隋末天灾战火频仍，无数百姓衣食无着，但统治者却不愿意动用储备。直到隋亡，洛阳仓库中还有从各地长途运输来的大量囤积。到了现代，“大跃进”产生历史上最大的饥荒，大批农民在当地粮仓满仓的情况下饿死，同样凸现了人民在自上而下集权体制下话语权的缺失。

　　这些历史事例充分表明，在一个自上而下的政治体制中，既然老百姓没有发言权，他们的利益自然最受忽视。所有的社会资源向政府集中，地方资源向中央集中，从而形成巨大的地区不平衡、阶层不平等与社会资源浪费。

　　2. 人为加重地方负担

　　传统的资源配置错误并不因为改朝换代而消失。在自上而下的体制下，只要各级官员不需要直接对选民负责，那么资源浪费就是自然结果。虽然1982年宪法规定了自下而上的人大选举制度，但是在地方选举不规范、人大没有充分发挥作用的情况下，目前的中央和地方治权分配还是显著体现了自上而下的集权特征。例如中国的税制分配基本上就体现出国家资源在整体上是地方向中央倾斜，下级向上级倾斜。所谓的“条块”关系的现状是，下级行政区划内所设有钱的机构，就收权归条上自己管辖;钱少甚至根本没钱的，就将包袱放归块管。在这种情况下，地方政府的事权和财权必然失衡，基层政权不堪重负，财政难以为继并最终摊派到老百姓头上。

　　首先，正如“大跃进”时期的“信阳事件”显示，中央或上级的决策错误将逐级放大，最终直接影响基层治理。1990年代初期，乡村企业发展较好，中央期待发展乡村集体经济实力。上级政府误以为村级治理的最大障碍是村集体没有村办企业等固定收入来源，因而要求创办企业、挖鱼池、建林果基地等办法消灭“空壳村”，实现“第二次创业”，而所有这些都需要资金。乡村两级以兴办村办企业、调整产业结构为名大量借贷。一些村支书试图抵制，但是上级已经发出号召并下达年终任务，且完成情况和村干部报酬挂钩，因而虽然创业“一无资金，二无技术，三无市场”，但是多数村不得不向银行或农户借贷。这些盲目上马的企业几乎全部破产，大量贷款无法偿还，形成巨额乡镇和村级债务。[7]

　　有些中央政令的初衷固然良好，但是在没有财政转移支付等配套措施的情况下，也必然加重地方负担，形成了“中央请客、地方买单”的现象。1992年以来，“普九”达标不分地区不切实际地在全国铺开，尤其是1996年前后“普九”验收的强大压力迫使乡村两级大规模向农民集资和社会借贷，“买了很多不该买的设备，建了许多不该建的房子”，从而加剧了乡村债务。1992-97年，湖北省荆门市为了农村“普九”达标投资9.3亿，全市几乎村村办小学，每个小学都要求校舍、图书室、图书等配套设施。平均每村增加了20万元支出，其中大约一半向农民集资。“普九“达标验收合格仅一年后，全市村办小学合并，超过半数的村办小学闲置不用，现在已成危房或被拆除。某县小学数量从1997年的205所减少为86所，某镇1997年的5所村级小学都因为生源不足而撤消。当然，提高地方基础教育水平的初衷是好的，但是中央必须给予财政等方面的配套支持，否则结果必然是“中央请客、地方买单”，加剧地方债务危机。在农民负担太高、向农民征收税费越来越困难的情况下，村级组织借高利贷上缴税费，最终形成严重的村级债务。对湖北荆门的不完全统计表明，乡镇平均债务在1000-2000万元，最高竟达7000万元;村级平均债务为60万元左右，农民人均400多元，其中相当部分是向农户借款或向银行贷款。[8]

　　由于下级政府的一切任务、指标都是根据上级要求而不是下面的实际情况制定的，最后必然脱离实际需要。一个典型的例子是地方各部门所订阅的机关报刊杂志。1996年，河南某县委和宣传部下达给乡的党报党刊征订任务是3万元，但是乡党委和政府各部门都有各自的上级部门，而每个机构都有各自的机关报，要求下级机构订阅。结果，一个人口只有3万的落后贫困小乡每年花在五六十种报刊杂志上的经费就高达12多万，大乡则15万以上。各镇政府要在订购各种报刊杂志的费用至少十几万，都是上级有关部门指定，最终转化为农民负担分摊到农户头上。全县19个乡镇，光这一级花在报章杂志上的费用就是228万，加上县级机关将突破300万元。[9] 上级一面要求减轻农民负担，一面又在切切实实加重农民负担。村党政全年办公经费5000元，其中1000元用于上级部门规定订阅的报刊杂志，如《河北日报》、《科技报》、《法制报》、《妇女世界》、《河北党风》、《华北民兵》、《邯郸日报》五份，但是当地农民根本没有看报的习惯，因而完全是浪费。现在各部门几乎都有自己的机关报，都强迫指令下属机构订阅，实际上成了变相摊派。这些内容重复、信息量低的报刊杂志利用率极低，但行政部门根本不遵守市场规则，名为“宣传教育”，实出于部门利益强行摊派。[10]

　　在很多情况下，中央并不直接抽取资源，而是通过地方执行中央的法律和政策加重地方负担。“上有千条线，下面一根针。”上面各职能部门的事情都通过乡镇政府转变为政府行为，收税、收贷、提留、安全、合作医疗乃至买卖、书报发行等部门业务都成了行政指令，都要通过乡镇的行政力量去推行，有的甚至强行摊派高于市价或农民不需要的东西。[11] 中央一方面强调减轻农民负担，另一方面却增派地方任务。乡村两级让农民出钱出工，大都是自上而下安排下来的达标升级任务，而自上而下的政绩考评体制又使乡村两级具有向农民收钱收物的强烈冲动。有些乡镇通过加重农民负担，完成了上级布置的达标升级任务和税收上缴任务，发放了教师工资，因而受到表扬和提拔，未加重农民负担的乡镇则因为没有作出“政绩”而受到批评，这些乡镇的领导人也逐渐退出乡镇行政舞台。一开始，还有农民为了农民负担和村级财务告状，过几年就没有了，因为他们看到政府层层相护，中央也帮不了他们，因而终于认识到“问题出在下面，根子却在上面”。[12]

　　在自上而下的压力型体制下，各个部门的达标、评比活动可以说是泛滥成灾，几乎每个部门都有几个到几十个的评比活动项目，有的一个部门就高达50多项。例如农业部门的评比包括：农业、植保、农经干校、绿色食品、“沃土工程”、农情信息等方面的“先进单位”和“先进个人”。活动花费动辄数万元到数十万元，有的甚至上百万元。在中央部门带动下，地方的达标、评比也到了泛滥的程度。2005年3月底，湖北共清理出各种评比达标表彰活动3105项，这些活动项目需要耗费的社会资金高达2.4亿元。[13] 计划生育部门要求乡搞“宣传档案室”，宣传部门要求在乡村两级建立“电视教育室”等，一个穷得连干部工资都不能如月照发的乡也不得不应付这些检查、评比，最后只能增加农民负担。[14] 教育部门的“三乱”(乱检查、乱收费、乱罚款)也十分普遍。公办学校每年都要应付名目繁多的检查，包括纠风办、纪委监察、物价、审计、财政甚至检察院、公安局、税务局的乱收费检察，质量监督、食品卫生、公安消防和工商部门进行的安全检查，以及党风廉政检查、党员先进性学习检查、计划生育检查、社会治安综合治理检查、信访检查、人大和政协视察或调查等。有的一年一次，有的一年多次;有的持续一天两天，有的甚至一个星期，主要目的是向学校收费。要应付这些外部检查项目，教育系统内部必须首先自查。来自教育系统内部的检查也是名目繁多，包括教学检查、开学工作检查、危房检查、校园环境检查、安全检查等。[15]

　　在各种检查泛滥的情况下，自上而下的监督模式早已在本质上发生了“异化”。各种达标、评比、检查给下级政府造成了巨大的压力和恐慌，但是对于达到检查的目的却收效甚微。在某种意义上，这些活动已经成为上级官员向下级“寻租”的资本。在检查过程中，下级政府紧急动用各种资源，其全部用意就是将表面文章做好，再把下来检查的大员们“伺候”好，让评委们吃、住、玩得满意并得到实惠，便可万事大吉、顺利过关，至于实际工作做得怎样往往并不重要。河南全省各市县开展县乡城镇的优美环境、优良服务与优良秩序的“三优杯”评比活动，和社会综合治理、计划生育以及教育达标一样实行“一票否决”制。全县工作其它方面做得再好，如果这一项没有抓好、落在其它各县之后，便遭到全盘否定;凡遭“一票否决”的县委书记和县长要受到黄牌警告，主管此项任务的官员则可能就地免职。在如此巨大的压力下，所有县委的四大班子一齐出动、等候恭迎，以求得好的印象分。凡是拥有“一票否决”制的大检查，都是如此大动干戈。全县一年内的各种达标检查大者七八次，小者十来次。由于评比缺乏客观统一的标准，因而必然在态度、人情、关系和礼数上大做文章。各县惟恐落后、彼此攀比、水涨船高。手握尚方宝剑的钦差大臣到达某县，邻县立即设立情报组进行“火力侦察”，看该县的接待规格、入住宾馆档次，甚至吃什么菜、喝什么酒、抽什么烟都是“侦察”范围。送礼有道：礼送轻了不行，重复了也不行;送礼金要打听清楚检查团主要领导送多少，一般成员送多少，而这些情报都得通过内部私人关系才能获得。在检查团莅临之际，四大班子成员整天围着转，前呼后拥、人仰马翻，真可谓“干部劳命、百姓伤财”。[16] 据西部某贫困县的政府办公室副主任称，由于近年来这里能源开发步伐加快，政府部门前来指导检查的人数大增，接待任务就显得非常重。“一周至少要接待两三拨人，给人的感觉是天天都在接待。”虽然公务接待都有严格的接待标准，但在实际操作中酒水的品牌和数量都很难控制，因而很容易“破例”。[17] 据媒体报道，全国一年公款吃喝开销大约3000亿元，相当吃掉一个三峡工程。

　　事实上，在中央集权体制下，任务、目标层层下达，每向下传达一次都增加一个提前量和增加量，以确保超额完成任务并显示政绩。近十几年，内地各级地方政府与官员在“超常规、大跨度”口号的激励下，不断出台一些大而无当的经济发展计划。新官上任总要“一年初见成效，三年大见成效”，表面上轰轰烈烈，实际上劳民伤财。能初见、大见成效的政绩无非是拓街筑路、起楼架桥，因为能走马观花就看出来的政绩大多是一些基建项目。上级把发展计划、内容、项目、指标层层分解到下级政府，下级官员为了“超额完成任务”又层层加码，到时候无法落实就只好在报表、数值上做文章。[18]

　　3. “政绩工程”与地方资源浪费

　　与此同时，地方政府本身浪费资源的现象十分严重，大量地方公共开支并非用在地方需要的当务之急，而是用在华而不实的“政绩工程”、“形象工程”乃至为政府官员自己谋利的腐败工程。一方面，中国地方的公共服务水平还很落实，医疗保险、社会福利和基础教育没有得到充分保障，[19] 不少地方政府的财政还处于赤字之中;另一方面，地方各级官员大肆挥霍、浪费本来就很稀缺的公共资源。这类例子是屡见不鲜的。据粗略统计，中国每年公款吃喝的费用达上千亿元;[20] 官员出国考察和培训热持续升温，公费出国一年耗资也是数以千亿元计。[21] 统计数据显示，中国目前有公车数百万辆，每年消耗也超过3000亿元，而其中真正用于公务的约占1/3。上世纪90年代后期，中国已有350万辆公车，包括司勤人员在内每年耗用约3000亿元人民币。尽管如此，各地政府采购汽车的数量每年仍以超过20%的速度递增，以至国家财政不堪“车轮”重负。每年一辆公务车的运行成本(含司机工资、福利)至少在6万元以上，有的甚至超过10万元，再加上车辆的保养维修、汽油费用等，一辆公车一年的费用大概在20万元以上。在某些地方，公车公用只占1/3，领导私用和司机私用各占1/3，早已成为公开的秘密。

　　出国“考察”一直是中国地方政府的一项特殊活动。例如在中央开展“新农村建设”运动之后，各地大小官员纷纷到韩国“考察学习新村运动”。由于中国游客多，韩国已将新农村建设考察列为“旅游项目”。2006年上半年，东北某市连续举办六期村支部书记培训班，共选派120名学员赴韩国考察。在韩国几个景点，不时可看到来自国内的考察团。全市选派120名村党支部书记出游，人均花费1万多元，公款花销就是100多万元;全国共有68万个行政村，如果1/10的村支书都去韩国学习，按此标准得花掉7亿元。而据该市出去考察的一位村支书描绘，考察的收获是“不去不知道，去了吓一跳，花了上百万，啥也没学着。”[22] 在北京昌平，某村村民成功阻止了村干部一次集体外出观摩旅行，而据村支书说是要去山西“开会学习”。[23] 2008年11月26日，一位网民在网上披露了偶然拾到的浙江温州和江西新余机关工作人员出国考察行程，此行目的是“考察人力资源管理”，但是过往的地方却包括尼亚加拉大瀑布、拉斯维加斯赌场等著名旅游景点，全程花费35万余元。[24]

　　近年来，各地政府的豪华办公大楼引起了社会和中央的普遍关注。重庆忠县黄金镇政府在没有落实村民的征地补偿费的情况下，举债修建酷似天安门的豪华办公楼。[25] 山西临汾尧都区修建了“天安门”之后，又建了华门，而当地政府的理由是这里的老百姓一般没有机会去北京，现在他们足不出户就能看见“天安门”。[26] 郑州市的一个区政府则修建了“白宫”。[27] 就连河南的贫困县濮阳也修起豪华办公楼，而县财政竟然为此亏空3亿。[28] 湖南新田县教育局在原局长文建茂领导下，用有限的经费建起了气派的办公大楼，换上了豪华的轿车，以至在他上任的6年内，教育局亏空达1100多万元。[29] 湖南衡阳市石鼓区办公新址占地400多亩，据一位区干部说是“景色怡人，恢宏大气，号称衡阳的‘世外桃源’，将来在这里办公真是修身养性”，但是从有限的区财政中拨出上亿的资金建豪华办公楼，是“打肿脸充胖子”;把这样一个相对贫困区建成“三湘第一区政府”，是“勒紧裤腰带穷摆阔”，[30] 而“摆阔”的代价最终自然是当地老百姓来承担。各地楼堂馆所消耗了大量地方财源，而老百姓却没有得到分文好处。2007年4月28日，中央纪委、国家发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、建设部、审计署联合下发《关于开展党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目清理工作的通知》，详细规定了各级党政机关办公楼的规格。[31] 事实上，即便按此规格，中国的地方政府办公楼的豪华水平已经赶超许多发达国家，[32] 而我们的人均GDP在世界排名还在100名之后，只有世界平均水平的1/5。

　　如果说地方政府的办公楼豪华阔绰，那么地方工程也往往是规模浩大，完全不顾纳税人资金的成本效益。南京十运会容纳7万人的体育场只有在110米栏比赛时才近乎饱满，但那只是缘于奥运金牌得主刘翔的名人效应。比赛一结束，看台马上连1/3的上座率都达不到。[33] 中山陵花20万元建成的一个豪华公厕没有使用，就被拆除。[34] 甘肃省玉门市新城区的世纪广场位于新建成的市委办公大楼前方，占地7万平方米，广场总投资近700万元。2005年10月，两年前刚投巨资建成的广场因领导认为标准还不够高，又扒掉地面重新建设，其新建总投资达1500万元，玉门市为此负债超过一亿元。长期负债建设造成拖欠工程款数额不断增加，导致施工协议无法执行。由于建设资金不足，旧账未付，新欠又来，形成建设靠垫资、养护靠赊欠的恶性循环，农民工工资拖欠严重，影响了社会稳定。作为一个人口不到19万的县级市，这种做法实在是劳民伤财。[35]

　　一些地方政府的庆典讲排场、摆阔气，甚至一些贫困地区的县庆或校庆也是大动干戈、劳民伤财。[36] 云南金平少数民族自治县是地处边疆的国家级扶贫开发重点县，但是该县20周年县庆的预算资金却高达350万，为此强令行政事业单位和干部职工“捐款”，并多次发文催促“献礼工程”。2004年，全县地方财政收入3852万元，财政自给率仅17.8%。但为了县庆，金平大力推进一大批还没有列入预算的配套工程，包括接受来宾参观的那兰电站、县城东边的过境公路、作为县庆活动场所的民族体育运动广场以及广场上的大型“室外全彩LED电子显示屏”等。加上征地拆迁、补偿安置不到位等问题，由此引发了当地不少群众的强烈不满。[37]

　　颇为讽刺的是，贫困地区铺张浪费起来一点不输相对发达地区;给人造成的印象甚至是地方越贫困，地方政府大楼却越豪华，出手越阔绰。2006年传出贫困县教育局用“人头马”招待到当地支教的北京大学生，一时轰动全国。[38] 如果按照当地教育局的说法，这种接待普通大学生的规格还没有“超标”，那么接待上级领导检查团的规模可想而知。山西河曲县是国家级贫困县，县财政应该相当拮据，但是在政协换届时却拨款6万元，给380多个与会者每人发了4包中华烟。贫困县的政协主席还“经常抽中华烟”，甚至熟悉到“是不是假烟，一摸就摸出来”的程度。[39]

　　2005年9月，国务院扶贫开发领导小组专门发出通知反对贫困地区铺张浪费，禁止贫困地区新建、购买机关办公楼以及其他非经营性楼堂馆所，要求贫困地区严格执行国家有关公务接待标准，特别是用餐和住宿标准，严禁贫困地区的国家机关工作人员用公款“大吃大喝”，按照有利公务、节俭节约、杜绝浪费的原则开展接待工作。在贫困地区工作期间，各级国家机关工作人员不得增加当地负担，不得接受使用公款的宴请，“禁止饮酒”。贫困地区不得使用财政资金或通过摊派方式举办各类节庆活动和演唱会等文娱活动，有特殊重大意义的庆典活动须经省、自治区、直辖市人民政府批准，并严格控制规模和财政支出。贫困地区不得超标准建设道路、广场等公共基础设施，不得向基层单位下达招商引资指标，不得为经济活动提供担保，更不得挪用扶贫、救灾救济等专项资金搞“形象工程”和“政绩工程”建设。[40] 说实话，国务院的这一规定虽然本意是好的，但是就和2006年流行的“十大笑话”、领导干部不得吃喝嫖赌等口号一样令人啼笑皆非。更何况许多标准也很难把握，最终必然是不了了之。

　　相比之下，地方政府对中央和上级政府投资的“民心工程”却敷衍了事。[41] 据《经济参考报》报道，作为民心工程、德政工程，在长沙兴建的“农民工公寓”在竣工7个月后仍然空空荡荡，没有一名农民工前来入住。而在不远处的立交桥工地下，却依然住着数百名农民工。[42] 为了帮助郧西县高山上的贫困农民“迁移扶贫”，国家某局千里迢迢送来巨额“扶贫款”。然而，记者调查发现，许多自主搬迁下来的农民的房上，无端地挂上了“迁移扶贫”的牌子，或喷涂上了“迁移扶贫”的红字，而他们并没有真正享受到这一关爱，三五年过去了也无人过问。“迁移扶贫”实际上就是将那些生存环境恶劣、“一方水土不能养活一方人”的贫困地区人口，迁移到水、电、路较方便且生态环境较好的地方，因而是一项造福贫困山民的“民心工程”。仅1998年至2000年，该局共投入310万元，协助725户贫困山民“迁移扶贫”，户平应获得“扶贫款”4200余元。[43] 但是记者沿该县关防乡、景阳乡、上津镇的公路进行随机采访时，却发现这些“迁移扶贫”的农户大都是农民此前用自己的“血汗钱”建造起来的;他们或者是所得“扶贫款”极少，或者是索性分文未得。真正需要“迁移扶贫”的农民还住在高山上，许多人还在温饱线上挣扎。[44] 辽宁省、沈阳市政府投资1531万元，用于法库县防氟改水工程，但是居民却放着降氟水不喝而自掘土井饮用地下水;之所以如此，是因为降氟水据说“黄得像橙汁”，而水之所以发黄，是因为水管用的都是旧管线。[45]

　　三、自上而下的政治与法治成本

　　1. 政绩体制与形式主义

　　地方政府之所以随意浪费地方资源，而对真正需要解决的地方问题敷衍了事，根本原因在于地方官员对上而对下负责。虽然宪法规定地方行政首长由本级人大选举产生，但是基层干部的调动频率就足以表明地方官员主要受制于上级任命。乡镇干部调动频繁，往往没有任满三年就调走。从1948到1991年的43年间，历任开封县委书记共20名，平均任期2年，所有书记也不是本县人。太康县近四年内，竟换了四任县委书记、五任县长。1996至2005年，阜阳调整了7任市长、3任书记，主要领导还没有摸清当地情况就调离别处。地方官员的回避制、频繁调动和短任期制和古代一脉相传。[46] 这种制度或许有利于中央集权，但是无疑会给地方社会经济的发展带来消极影响，因为他们不可能太安心当地的工作，每个人都指望升迁它处。异地做官的规则一般是三年转任，但中途调任也很普遍。即便三年一调，任期也过短：第一年熟悉辖区情况，第二年急于出政绩，第三年志在升迁。这样出来的政绩具有“短平快”和“轰轰烈烈”的特点，形式主义、浮夸虚报盛行。[47] 在这种体制下，地方官员当然顾不上积重难返的当地债务，而只关心看得见的产业结构调整和城镇建设。这个因素也助长了基层干部不负责任的财政行为和地方债务的扩大。[48] 掌握投资决策权的县乡两级主要官员任期短、转任快，投资动力主要来自上级命令和政绩显示，而不是投资行为的长期效益，造成大量低效乃至无效的地方投入。[49]

　　由于地方党政部门是由县乡党委书记而不是集体决策，地方政府的投资行为其实就是县乡两级党政一把手的投资行为，而地方一把手之所以要“发展地方经济”，主要是为了树立他们个人的政绩。1992年，河南舞阳县在某乡圈地一二百亩创建集养鱼、钓鱼、休闲与一体的“度假村”。投资款项一部分来自银行贷款，部分来自农民集资。度假村建成后确实显示了政绩，主持项目的官员也因此而提升为副市长。问题是没有人前来“度假”，因为邻近地区富有的个体、私营工商主人数很少且经济力量不足;周围也没有什么大城市，度假村并不能改善投资环境、吸引外商投资。刚开张的一两月内，度假的都是邀请来的省、市各部门官员，不仅不能带来收入，相反还要赔钱招待。不久，度假村就维持不下去了，挖好的池塘只得还耕，数百万银行贷款和农民集资也付诸东流。[50]

　　干部的频繁调动所促进的不是经济发展，而是形式主义与“花架子”。由于干部实际上不需要对下负责，许多工程只是应付上级的表面文章，浪费大量人力、物力。例如在集体化时期，植树造林容易落实;但在实行家庭承包制之后，农户怕树阴挡住阳光，影响自家田的产量，因而只是种树的时候轰轰烈烈，领导视察后又悄悄把它们拔了。刘店乡五任乡长书记上任都要植树，但是一直都是老样子。县里规定每个劳动力每年必须提供30个义务工用于农田水利建设，县乡每年也冬季集中劳力进行基本建设，但是效益很低，许多工程没有实际意义。农民对和自己土地无益的工程没有积极性，县乡领导则主要是为了报表好看。县乡每年冬季都组织农田水利建设，但是这些工程多用于应付检查，很少发挥实际作用。村民敷衍了事，乡镇干部也是为了应付上级检查、考核。[51]

　　形式主义无所不在，村一级运行也不能幸免。据曹锦清教授对河南农村的调查，村支书全年2/3时间花在支书职务上，其中乡村会议占1/3，填写各种报表占1/3，真正用来解决村里事务的时间不足1/3。要帮村里办点事，要一次次找乡县领导找关系，大量时间是无效的白忙。全市布置任务，要求各县评选“富民工程”的十大功臣，本意是由全市数十万农户参加评选，每农户一份表格，但正在分散忙于各自事务的农户对此类活动不会发生什么兴趣。这项活动的始端在市党政，中间经过县乡两级，末端终于村委。从市到村，行政系统内完成了信息传递与反馈的全过程，恰恰没有到达活动的目标——农户。事实上，每个村组的表格填写字迹都差不多，明显出自一人之手，完全是浪费时间和资源。[52]

　　在某些地方，形式主义产生了令人啼笑皆非的结果。近年来，由于生育控制措施越来越严厉，罚款越来越重，谁都不愿倾家荡产，超生情况大为减少。河南省规定育龄妇女每三月接受定期检查，逃避检查的也受重罚。1992年开始，市、县计生办还制定一项“新政策”：各村每年按全部育龄妇女(从新婚到49岁)的2%比例，送县卫生院接受流产，表面上是为了体现地方政府实施计划生育政策的力度，实际上是为了卫生部门创收。按这个指标，某村每年得送2名孕妇做流产手术。有一年，该村只有一名妇女超计划怀孕，只好到邻村再“借”一名，实际上是出钱“买”的。一年后，该村没有超计划怀孕的，应该说圆满完成了国家的计划生育政策，但是县里规定的指标任务却落空了。这并不打紧，因为县卫生院有专门出售“流产证明”的，每份七八百元，该村只好花钱买了两张“证明”。为了完成指标并降低成本，该村似乎还得每年安排两名妇女超计划怀孕。[53]

　　2. 地方腐败与买官卖官

　　自上而下的体制不仅造成地方资源浪费和人浮于事，而且是直接产生地方腐败的温床。事实上，频繁调动甚至可能成为买官卖官、贪污腐败的手段和途径。地方官吏权钱交易的一个主要途径就是频繁调动干部，导致跑官、买官之风盛行，难怪谚云“要想富，调干部”。在自上而下的人事控制体系中，地方官员只需要“搞定”上面少数几个掌握实权的领导就能稳获升迁的机会。虽然自下而上的体制未必能杜绝贿选等腐败现象，但是自上而下的任命制至少极大降低了官员腐败的成本，使买官卖官成为一种普遍现象。在县级党政，能管乌纱帽的只有四人：县委书记、分管组织的县委副书记、组织部长和分管人事的组织部副部长，而权力往往集中到县委书记一人手中。有些县的书记直接兼任县人大主任，县委副主机兼任纪检主任，没有任何监察作用。这种集权现象在乡村也是一样。近年来，权力越来越集中在一把手身上。并不令人惊讶的是，买官卖官也越来越普遍。[54]

　　之所以有那么多人不惜重金买官，关键还是在于官所控制的巨大权力资源。尤其是土地批租与城镇基建项目不仅可以突出个人政绩，而且钱也来得更多、更快、更隐蔽，据说承包工程的回扣率通常是10-15%甚至20%。[55] 事实上，工程回扣在中国古已有之。例如在清代，由于河工修防工程的复杂性、准确审核的困难性、河道漫决发生的随机性等因素，给治河官员的贪冒留下了很大的空间，因而河工就成为官场肥缺，得之不易。清廷一直在努力杜绝或减少河臣的贪冒，但遗憾的是始终没能拿出一个切实有效的办法。对于河工预算中的浮估现象，康熙年间的对策是：凡有修防工程，无论岁修、抢修还是另案大工，必由河道总督亲自勘查确估。与此同时，河督能独立支配的经费却很少，岁修、抢修工程需银五百两以内者即需详细开列各工细数并呈报工部批准。但到乾隆年间，清廷发现这种管理方式存在很大弊端，设若河督与其下属串通一气，相互掩饰彼此的浮估冒滥行为，那身在北京的皇帝就一点办法也没有。因此，乾隆三十年(1765年)，皇帝又找来两江总督参与监督;凡有关南河的事务，河臣必须向两江总督详细汇报。然而，由于执行不力，该项制度形同虚设，河臣的贪冒仍然屡禁不止。[56] 由此可见，自上而下的监督机制具有不可克服的局限性。在自下而上的监督机制不完善的情况下，官场腐败案件必然是层出不穷。

　　2003年至2006年，广州市共立案侦查贪污贿赂案件1163件、1213人，其中查处100万元以上的特大案件161件，查办县处级干部242人、厅局级干部31人。[57] 河南西华县委书记涉嫌受贿330多万元。平均每个节日收“过节礼”至少7.5万元，送礼者包括全县19个乡镇的几乎所有一二把手。[58] 湖南省常德市原纪委书记彭晋镛因受贿、贪污和巨额财产来源不明被判刑16年。在担任常德市委常委、纪委书记、市委副书记和政协党组副书记期间，他利用职务之便为他人谋取利益、非法收受他人财物42万元，侵吞公款6.6万元。他在监狱里说：“看到别人都在弄钱，我不捞钱，感到孤独”;“我只要查这些领导干部，个个都有问题。”[59] 在极端情况下，没有兑现买官承诺甚至可能导致凶杀等暴力行为。山西大同市公安局的宋建忠之所以杀死公安局政治部主任李慧敏，就是因为李收了他18万元贿赂款后未能按承诺将其如期提拔为正科。[60]

　　事实上，买官卖官已经变得如此普遍，以至普通人都悟出其中的门道，有的甚至据此行骗，居然还有不少上钩的地方干部。[61] 四川包工头杜某冒充中组部官员行骗，四川省犍为县原县委书记田玉飞。田玉飞因受贿和巨额财产来源不明而接受调查时，供出曾向一名“中组部干部”行贿，纪检随后才查出杜某的诈骗事实。[62] 河北一男子冒充中纪委邮寄百余封恐吓信，四处敲诈勒索地方干部。[63] 社会上普遍认为“当官就有钱”，而且由于收入来源不正当，当官的即使被偷被抢也不敢报警，以免败露。贵州省兴仁县县长文建刚一家六口被害案的详细报道为人们拨开笼罩在这一惊天血案上的重重迷雾，而血案的主要原因是罪犯心生歹念谋财害命。据犯罪嫌疑人交代，他知道被害人经过商，如今是县长，肯定有钱，于是心生歹念，谋财害命。[64] 事实上，抢劫桂阳县委书记家的三个犯罪嫌疑人的动机也确实有“桂阳县委书记吴章钧是‘当官的’，被抢劫后一般不敢报警，怕查经济来源”这一层考虑。

　　近年来，贪腐个案已不再能吸引太多的眼球。媒体曝光越来越多的是地方集体腐败案件。例如震惊全国的“孙楚寅受贿窝案”牵涉湖北厅级干部7人、县处级干部15人犯罪，其中“一把手”达11人。[65] 陈凯案引发的福建省官场“大地震”，业和房地产业的不法富商把大批涉及公安、政府、法院等关键部门官员拉下水，形成其犯罪集团、活动的保护伞。[66] 近年来，安徽省有18位县(区)委书记因卖官受贿等原因被查处，县委书记的岗位似乎已成了腐败“第一重灾区”。根据最高检察院的报告，这样的现象不止存在于安徽省，其它地方也普遍存在。之所以如此，是因为县处级干部处于行政管理的中枢，掌握并行使着政府的绝大多数实质性权力，譬如行政审批、市场监管、资金拨付、人事安排等权力。尤其是执掌一县之政的县处级干部们，权力尤其巨大而灵活。县区主要官员拥有管理全县范围内一切事务的权力，不仅是干部的提拔任用，就连重大工程的决策往往都是由县区主要官员“一槌定音”。县的主政者通常拥有难以想象的财政权、人事权和审批权。尤其是一个县区通常有数百科级干部职位，因而卖官成为县区主要官员“致富”的重要门道。安徽纪委将问题的根源概括为“上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难”。目前，上级、同级和下级三方面监督都存在明显不足。[67]

　　2004年，江苏一系列高官被“双规”，其中包括原交通厅厅长章俊元、原副检察长韩建林和原国信资产管理集团董事长兼党委书记王益民，而他们的升迁都和6月被双规的徐国健有关系。在徐就任组织部长的近十年期间，他们都曾向他行贿。[68] 2003年黑龙江省各级纪检监察机关立案查办案件7290件，处分违纪党员干部7442人，其中地厅级干部4人，县处级干部358人。马德在任绥化市委书记的几年里，通过向260多名县处级以上干部卖官，聚敛钱财2000多万元。绥化市下辖10个县市半数以上的处级以上干部卷入马德受贿案，仅绥化市各部门的一把手就有数十人，是1949年以来最大卖官案。[69] 据华盛顿智库卡内基国际和平基金会在一篇报告中的“保守估计”，在全国范围内，贪污和腐败造成的经济损失占中国GDP的13%-16%。

　　对于普遍而严重的贪污腐败，中央并不是无所作为，但是由于贪腐的形式五花八门，而且可以通过亲戚朋友等诸多间接途径发生，中央查处显得力不从心。2007年5月，中纪委印发了《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，详细列出了“禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益”等8项严格的禁止性规定。中共中央书记处书记、中央纪委副书记何勇认为：“与一般受贿形式相比，通过这些貌似不违法的形式收受财物，更具隐蔽性、复杂性，且数额较多，危害大，影响坏。”“官股”虽遭清理，“干股”依然难以清除;既然没有投入资本，因而也无资金可撤。在一些企业，“影子股东”已成公开秘密，是清理“官煤勾结”的顽症所在。买官卖官未必要通过现场交易的方式，而是可以通过各种机会收受“礼金”。[70] 此次《规定》中每一项具体的“禁止”条款都有一个共同的“关键词”：“利用职务上的便利”，但是反腐专家认为这个概念相当模糊：“有时候我们纪委查处了，但是到了司法机关那里无法认定，没有法律依据，很多法律规定都相对原则，难以细化。”[71]

　　3. “上有政策、下有对策”

　　在自上而下的监察系统严重不完善也不可能完善、自下而上的监督则几近不存在的情况下，仅靠中央政府甚至最高统治者个人的命令无法避免有意无意的偏差和曲解，因为再具体的规定也不可能没有遗漏。例如汉文帝废除肉刑，以笞刑代替砍脚和鼻子，但是不久便发现不少犯人给打死了。每年被打死的犯人有一万多，大大超过了原来判处死刑的人数。汉景帝下令减少打的数量，并对刑具做了十分细致的规定，但是任何规定都无法确定打的力度和挨打者的承受力。各地的衙役都有本领既致人于死地，又让人抓不住把柄。至迟到明清时代，不少地方的衙门都可以花钱雇人挨打。如江南的富户如欠交赋税而受到传讯，一般都由仆人到堂受审;如被判笞杖，就由乞丐代受，事后由主人按被打数目付钱，于是出现了替人挨打的专业户。[72]

　　在这种自上而下的集权制度下，“潜规则”不可避免地产生了。大小臣工的真正能耐就在于找到制度和法律上的漏洞来达到自己的目的，即便清官也不能幸免。有关国计民生的重大制度一般都存在两个版本：一是由皇帝和官员们制定的正式制度，二是由吏们执行的实际制度。前者是法定的、成文的、记载的，却不一定发挥实际作用;后者是实际通用的、获得法律认可的、不成文的习惯做法，虽然从来没有被正式记载，却真正得到了执行。产生这种奇特现象的直接原因是官与吏、统与治的分离。正职官员一般都是科举出身，但是他们基本上不掌握任何专业知识，也没有经过任何行政管理的训练或实习，而每次升迁都要改变部门或单位，靠他们自己的本领是绝对无法胜任职务的，因而只能利用和依靠吏。吏和官正好相反，一般都没有进入科举，但是谙熟一切与自己部门或地方有关的成文和不成文法律、过去和现状、官场的微妙关系和习惯做法。相当部分的吏是部门或地方的实际主宰者，也是土豪劣绅拉拢和依靠的对象。反之，官员中真正精通制度的只是凤毛麟角，他们忧国忧民的言论常常只是隔靴搔痒，不少对策奏章纯粹是纸上谈兵，即便是掌握一定专门经验和实际情况的官员也未必能揭开吏的黑幕。在这种情况下，吏就有了充分施展的空间。凭着经验和手段，他们完全可以在不影响皇帝和法令尊严的表面下维护本地和本部门的实际利益和习惯做法，在不改变制度条文的前提下实行完全不同却切实可行的对策。千百年来，以大大小小的吏组成的管理系统就这样十分稳定地管理着国家和地方的具体事务，不但不受到官员升降调动的影响，甚至也不受改朝换代的影响。在表面上高度统一而实质上各行其是的情况下，任何不符合现行制度的公开变革无论有多大的积极意义，都将是十分困难的，因为整个国家机器实际上并不是按照貌似统一的制度在运转，而是由多种潜在的稳定的势力在驱动着。[73]

　　由此可见，在自上而下的集权体制下，中央往往无法也无力保护下层百姓。对于许多关系国计民生的重大问题，中央屡次干预，都因为“上有政策、下有对策”而屡次无效。例如从1980年代开始，仅中央一级就下发了20多个减轻农民负担的文件，但是不仅没有缓解农民负担，反而出现了村级债务恶性膨胀。[74] 对于土地征用和拆迁问题，中央也一再三令五申，但是地方仍然我行我素。内蒙古自治区赤峰市松山区拆迁办的一名工作人员称：“在我们这里，拆迁根本没有章法，想咋整就咋整。”他揭露了拆迁办造假表骗取国家资金，又在补偿中采取恶劣手段坑害被拆迁人的伎俩。其中包括与被拆迁人串通增大补偿金、无证房变有证房套取国家补偿、捏造假名私分补偿金、涂改房证让房屋面积缩水、串通评估所压低补偿标准、威胁被拆迁户索取好处费、整算分付耍赖克扣补偿款以及用特权以暴力拆迁相威胁，譬如切断被拆迁户的水电、上房扒屋顶、夜间用砖头砸门窗、动用公安和法院干警打人拘人和实施强制拆迁等。近几年来，松山区因暴力拆迁被打伤、致残的群众就有三四十人。[75]

　　事实上，即使省一级领导也不可能了解辖区内所有地方的情况，因而对地方违法行为同样无可奈何。例如省调查队派人到某村调查农民负担，向调查队反映情况的人倒了大霉，以后村民一听调查组就害怕。其中一户计划外超生，欠着罚款未还。乡村干部到他家牵牛搬粮，还掀了屋顶。乡村可通过选择性执法实行打击报复。河南杞县汤庄同宗两家，一户有权有势，一户势单力薄。前者要通过后者的庭院修路，强行拆墙筑路。后者起诉，村里不敢出面调解，只得将官司打到县法院，法院拖延不加处理;官司打到开封市法院，最后到郑州省法院。省法院责令市、县法院受理此案，并判决原告胜诉。但是败诉的被告还是找到了报复的机会。按政策规定，头胎生女的四年后可再生一胎。原告超生了，头胎生女三年后妻子又怀孕，而且据说是男胎。乡村计生办多次来人，令其打胎。原告为保男婴，只能携妻外逃。乡计生委闻讯，带民警前来搬走了原告的全部家具，并拆墙取砖瓦作为村小学校舍的建材。原告无家可归，也不敢上告，只得携妻带子远走他乡。1990-91年，汤庄也发生过类似两起事件。村里超生者比比皆是，有的超生二胎甚至三胎，但是他们却没有受到严厉的处罚。乡村干部执行计划生育政策，专捡孤门独户;对于人丁兴旺的大家族至多罚款，不可能牵牛羊、搬粮食、拆房屋。至于村干部本人能拿到生育指标，超生也就合法了。[76]

　　因此，如果只有自上而下的控制，许多看上去良好的中央政策一到下面实施就变了样。禁赌本来是好事，但地方政府以此为名创收。在河南某些地方，政府凡是见了打麻将的，不问是赌博还是娱乐，一律抓到乡派出所，重罚之后才放人，抓住看黄色录象的也是一样。有一年，河南某地抓了一个村里生活作风不好的妇女，关押逼供，一口气供了二三十人，每人罚800-1000元才放人，其中有一位年过70的老人也被罚款500元。派出所、工商、税务等各部门都是为了维护公共利益的目的设立的，但如果他们的任务只是管制老百姓，而不接受老百姓自下而上的监督，那么他们就完全可以利用手中的公权力为自己的私利捞好处，而且“公”字招牌使恶性膨胀的地方权力不可抵挡、无可回避。苹果熟了，也引来了乡干部、派出所、税务工商部门;说是来买苹果，一拿就是四五袋。没有哪个摊贩敢向他们要钱，因为否则据说“下次一定让你好看，他们总会耍出名堂来整你”。光这一项，果农每年就少收一二千元。在农村行医、开店也同样不能幸免地方官员的搜刮，最后赚不了几个钱。在乡村开业行医的只能从县卫生局指定的医院批发器械、药物，但其药品价格比同类物品的市场价格高得多。县卫生局每月提供一份“药物信息报”，仅一张纸就索价50元，并不时前来抽检针管，每次检查费80元。仅此三项，每月就被县卫生局勒索二三百元，所赚之钱有一半就被县卫生局以各种名义搜刮去了。开小店赚来的钱除了交房租外，也都给镇上各部门拿去了：卫生部门要收卫生检查费，派出所要收治安费，城建部门要收城建费，环卫部门来收街道清洁费，每项每月都得三四十元。但他们只要钱，不服务。店里出了事，找派出所来解决，还得上门送礼说好话。[77]

　　当然，某些自发组织能力比较强的地方，村民在忍无可忍的情况下采取极端的抗议行为，或许可以受到上级领导的重视。在1994年，新上任的河南朱仙镇党委书记为了显示政绩，提出了“两年再造一个朱仙镇”的浮夸口号，拆旧房、修马路、疏河道、造商场、建旅游景观、盖办公大楼。基建投资部分向全镇村民高额征集，1995年向每人摊派四五百元之多，相当于村民全年一半以上的家庭收入，导致民怨四起，接连上告。1996年4月，数千名村民围攻镇政府，痛打镇党委书记。县委书记亲往解决这次事件，将镇书记就地免职。政治体制造成中国官员“唯上不唯下”，但如果不考虑村民的情绪和要求，简单粗暴执行上级指示、侵犯村民利益，那么村民会始而忍耐、继而责难、再而上告，最后可能发生小规模暴乱。[78] 然而，如果事态发展到这个地步才引起上级重视，那只能说明我们的民意上达和纠纷解决机制是失败的。